Некоторые проблемы регламентации права на свободу передвижения как основы конституционно-правового регулирования миграции

Вопросы правового регулирования миграции в последние годы являются одной из наиболее актуальных тем в рамках отраслей публичного права многих стран мира в целом и Российской Федерации в частности. Проблемы обеспечения эффективного правового регулирования отношений в сфере миграции стали очень острыми для экономически развитых государств мира, и в особенности Европы, в связи с увеличением потока легальных и нелегальных иммигрантов в экономически развитые государства. Российская Федерация, как крупнейшее государство мира, также во многом ощущает на себе движение как внутренних, так и внешних миграционных потоков. В этой связи постоянно совершенствуется правовое регулирование миграционных отношений, складываются определённые тенденции развития законодательства в этом вопросе, а также выделяются определённые недостатки правового регулирования, одним из которых является разграничение предметов регулирования административного и конституционного права, а также недостаточность применения конституционно-правовых методов регулирования права на свободу передвижения, стоящего в ядре всех миграционных правоотношений.

В последнее время серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции и отдельным её аспектам. Так вопросы конституционно-правового регулирования миграции рассматриваются в работах И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, вопросы теоретических основ миграции и международно-правового регулирования – в работах Т.Я. Хабриевой, М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Н.Н. Зинченко, административно-правовым аспектам миграции посвящены работы М.М. Ардавова, С.А. Прудниковой.

Миграция – это перемещение человека или группы лиц внутри государства или через международную границу независимо от продолжительности, целей и причин такого перемещения, включая перемещение трудовых мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев. Право на свободу передвижения как самостоятельный вид личной свободы представляет собой возможность передвижения (перемещения) человека (гражданина) из одного места в другое либо возможность оставаться в избранном им месте без угрозы незаконного вмешательства государства в реализацию данного права, включая насильственное перемещение [7, с. 7]. Поэтому вполне логично то, что право на свободу передвижения лежит в основе миграции и конституционно-правовое регулирование миграции обусловлено именно тем, как регулируется право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Одной из важных новелл Конституции РФ 1993 года [5] было закрепление в ст. 27 права на свободу передвижения как одного из основных прав и свобод человека и гражданина. Закрепление данного права в тексте Конституции РФ корреспондирует с взятыми на себя Российской Федерацией международными обязательствами в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека [1], Международным пактом о гражданских и политических правах [6], а также Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод [10].

Ч. 1 ст. 27 Конституции РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории РФ, возможность свободно передвигаться, а также выбирать место пребывания и жительства. При этом необходимо отметить взаимосвязанность этих прав и производность второго от первого. Очевидно, что передвижение предполагает перманентное перемещение индивида из одного места в другое, а пребывание, соответственно, нахождение в месте прибытия. Таким образом, эти понятия соотносятся как целое и его часть, а потому неотделимы и обладают единообразным правовым регулированием.

Одновременно анализ статьи 27 Конституции РФ в целом позволяет сделать вывод о комплексном характере права на свободу передвижения, которое включает 3 основных правомочия:

1)  свободное перемещение на территории РФ;

2)  свободное пребывание и проживание на территории РФ;

3)  свободный выезд за пределы РФ и возможность беспрепятственного возвращения в Россию граждан РФ.

Данные правомочия с одной стороны являются самостоятельными элементами права на свободу передвижения, но одновременно обеспечивают его целостность. Это хорошо прослеживается на примере принятых во исполнение Конституции федеральных законов, направленных на регулирование правомочий в отдельности (например, ФЗ № 114 от 15.08.96 [11], ФЗ №115 от 25.07.02 [12] и т.д.).

Из формулировки ч. 1 ст. 27 Конституции РФ следует, что субъектом права на свободу передвижения является любой индивид, законно находящийся на территории РФ. В первую очередь это относится, к иностранным гражданам и лицам без гражданства, поскольку не может быть такой ситуации, чтобы гражданин Российской Федерации находился на её территории незаконно. Это также подтверждается ч.2. ст. 27 Конституции РФ, в которой гражданам РФ гарантируется право беспрепятственного въезда на территорию РФ. Необходимо отметить, что рассматриваемая статья Конституции РФ имеет в определённом смысле два основных направления регулирования, что следует также из определения субъектного состава права на свободу передвижения – регулирование, касающиеся граждан РФ и регулирование, касающееся иностранных граждан и лиц без гражданства.

Положения Конституции РФ в целом соответствуют тому, как содержание свободы передвижения установлено в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека [1], ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах [6] и ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [10]. Это проявляется в том, что нормы Конституции РФ признают право иностранных лиц и лиц без гражданства на въезд в РФ, а также право на пребывание и проживание.

В то же время существенным элементом правового регулирования данного права в силу его специфики является установление определенных ограничений права на свободу передвижения. Вышеназванные международные акты закрепляют за государствами право по установлению ограничений рассматриваемого права в строго определенных целях.

Так, например, Международный пакт о гражданских и политических правах указывает, что «правомочия права на свободу передвижения не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами» [6, ст. 12].

Таким образом, Европейская конвенция в отличие от Международного пакта устанавливает дополнительное основание для введения ограничений права на свободу передвижения, но при этом добавляет требование к возможным ограничениям, которые должны быть «необходимы в демократическом обществе». При этом необходимо учитывать, что ограничения допустимы только для достижения определенных целей, указанных в законе и необходимых в демократическом обществе, а также отвечать требованиям принципа пропорциональности.

В этой связи был принят важный Закон РФ от 25 июня 1993 года №542-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [3], изданный ещё до принятия Конституции, который уже гарантировал каждому гражданину право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и международными актами о правах человека.

Однако даже с учетом этого нормы ст. 27 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ст. 3 Закона №542-1 стали предметом множественных дискуссий в связи с положениями Правилами регистрации и снятия с учета граждан РФ, поскольку регистрационный учёт ассоциировался с существовавшим в СССР институтом прописки. В результате Конституционный Суд РФ в своём постановлении разъяснил, какой конституционно-правовой смысл закладывался законодателем в институт регистрационного учёта. Регистрация является исключительно способом учёта граждан, носящим уведомительный, а не разрешительный характер, а государственные органы только удостоверят волеизъявление граждан, «именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства» [8, абз. 25].

Право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства может подлежать ограничению в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В развитие положений Конституции РФ Закон о праве граждан на свободу передвижения устанавливает случаи ограничения данных прав в периоды действия чрезвычайного или военного положения, а также на определенных территориях [3, ст. 8].

Такая формулировка положения об ограничении прав свидетельствует, что перечень оснований для их ограничения закрытый, и никакие иные основания применятся не могут. В подтверждение этому Конституционный Суд, например, указал на недопустимость введения ограничений рассматриваемых прав региональным законодательством, например, квот [9], сборов в отношении граждан, прибывающих на место жительства в регион и т.д., поскольку данные ограничения не устанавливались федеральным законом, а также не удовлетворяли установленному Конституцией РФ критерию установления ограничений «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [1, ст. 55].

Как было указано выше, положения Конституции РФ в этой части также отвечают требованиям международных актов, однако отмечаются некоторые проблемы правового регулирования. Ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указывает в качестве одной из целей правомерного ограничения защиту «законных интересов других лиц», которой нет в перечисленных выше международных актах. При этом ни Конституция РФ, ни законы или иные правовые акты, а также решения Конституционного Суда РФ на данный момент не раскрывают содержания данного понятия, что вполне логичным образом может служить основанием для определенных злоупотреблений. В этой связи теоретиками отмечается необходимость «уточнения особенностей, связанных с соотношением публичных и личных критериев возможных ограничений права на свободу передвижения в целях защиты законных интересов других лиц» [7, с. 18] путем балансирования интересов государства и необходимости защиты конституционных прав с уважением права на свободу передвижения и его гарантированностью.

Соответственно, ограничение государством права на свободу передвижения в целях защиты прав других лиц, не являющихся основными правами и свободами, возможно только при соблюдении принципа соразмерности в установлении ограничительной меры в отношении права на свободу передвижения.

Таким образом, конституционно-правовое регулирование права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в РФ в целом согласуется с международными стандартами его регулирования, но правоприменительная практика во многом указывает на необходимость изменения подхода к данному праву. Это связано, например, с тем, что субъекты РФ вводят свои ограничения рассматриваемого права, обосновывая его конституционно значимыми целями. В доктрине многие проблемы реализации данного права связывают именно с административно-правовым регулированием миграции, поскольку государственное регулирование миграции нацелено на регламентацию статуса тех или иных категорий мигрантов в соответствии с целями и задачами государственной миграционной политики, что ведет к «выщелачиванию самой сути субъективного права, представляющего собой свободу в соответствующей сфере общественных отношений» [2, с. 15].

В то же время необходимо учитывать, что правовое регулирование права на свободу передвижения имеет существенное международно-правовое регулирование, что очевидно из сравнительного анализа рассмотренных выше актов, и, таким образом, выходит за рамки административного права, что позволяет использовать больший инструментарий правового регулирования для воздействия на общественные отношения в данной области.

Кроме того, на сегодняшний день очевидна также тенденция «перенесения вопросов миграции в компетенцию региональных интеграционных объединений государств» [4, с. 22]. Данная тенденция хорошо прослеживается на формировании единых направлений, например, в рамках СНГ или Европейского Союза. При этом необходимо отметить, что основополагающие документы ЕС – учредительные договоры – носят именно конституционный характер и не отделяют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства от понятия миграции, а рассматривают их вместе в связи с зависимостью и неотделимостью одного от другого.

При этом данные акты определяют общие положения регулирования права на свободу передвижения и миграции и устанавливают основные гарантии его реализации, а также гарантии прав мигрантов и их правовой статус со ссылкой на привлечение инструментария уже административного права. Например, положения Римского договора о функционировании Европейского Союза 1957 года в редакции Лиссабонского Договора 2009 года [13] устанавливает, что внутри своих территорий Союз обеспечивает отсутствие контроля в отношении лиц и вырабатывает общую для всех членов иммиграционную политику, устанавливает меры контроля при пересечении границ лицами третьих государств и при этом определяет довольно широкую компетенцию Европейского Парламента и Совета в рамках разработки системы предоставления убежища [17, глава 2]. Исходя из содержания названных документов можно сделать вывод о том, что на конституционно-правовом уровне устанавливаются основные положения и гарантии реализации права на свободу передвижения и определяется компетенция административных органов с указанием конкретных мер, которые им необходимо предпринять для обеспечения надлежащего регулирования. Однако в связи с серьёзным миграционным кризисом, существующим в данный момент в Европе, такой подход нередко критикуется.

В этой связи весьма положительно выглядит опыт Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, стоящей особняком от ЕС в вопросах миграции. Как известно, в силу особенностей англо-саксонской правовой семьи в Великобритании отсутствует единый конституционный акт. При этом, однако, действуют «акты публичной власти Соединённого Королевства» (UK Public General Acts), представляющие собой акты конституционного характера, принимаемые по наиболее важным вопросам. В настоящее время наиболее важными является 4 из них (Акт о границах, гражданстве и иммиграции 2009 года [14], связанный с ним Акт об иммиграции, убежище и гражданстве 2006 года [17] и Акты об иммиграции 2014 и 2016 года [15, 16]), которые объединены рядом общих черт, важных в рамках рассматриваемой темы. Данные акты с одной стороны устанавливают общие направления регулирования миграции на основе права на свободу передвижения как внутри страны, так и при пересечении границ, определяют правовой статус мигрантов, гарантии соблюдения их прав, но одновременно устанавливают административные процедуры, а также полномочия государственных органов в миграционной сфере вплоть до применения мер ответственности за миграционное правонарушение. В этой связи представляется логичным вывод о том, что подобное сочетание мер конституционного и административного регулирования, их неразрывная связь и взаимодействие позволили Великобритании существенным образом оградить себя от европейского миграционного кризиса.

Таким образом, в Российской Федерации реализация права на свободу передвижения и выбор места жительства отвечает современным международным стандартам и международным обязательствам РФ. Несмотря на это в настоящее время наблюдаются проблемы реализации данного права, которые, по мнение автора, связаны с отсутствием должного уровня взаимодействия между нормами конституционного и административного права в части совмещения инструментария данных отраслей для обеспечения эффективного воздействия на миграцию через призму реализации права на свободу передвижения. В этой связи зарубежный опыт обеспечения такого взаимодействия даёт «пищу к размышлениям» о необходимости изменения подхода к регулированию миграцию с сочетанием методов как административного, так и конституционного права.