ДОКУМЕНТАЦИЯ О ЗАКУПКИ ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ГОСУДАРСТВА: АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Закупки товаров, работ и услуг для нужд государства традиционно и вполне обоснованно считаются наиболее коррупционноемкой сферой внутригосударственной жизни. Как показывает практика в сфере государственных закупок, во многих случаях предпосылки для возникновения коррупции формируются уже на этапе планирования закупок и подготовки конкурсной документации. В документации о закупке нередко встречаются так называемые коррупциогенные факторы, т. е. положения, устанавливающие для организатора торгов необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к участникам конкурентных процедур и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В связи с этим своевременное выявление таких факторов и их устранение из конкурсной документации является важным профилактическим средством предупреждения коррупции в сфере государственных закупок. Одним из важнейших направлений противодействия коррупции в названной сфере должна стать организация антикоррупционной экспертизы документации о закупке.

Правовой институт антикоррупционной экспертизы в отечественном праве впервые появился с принятием и вступлением в силу Федерального закона «О противодействии коррупции», законодательную основу данный институт приобрел с изданием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а методическую и организационную основу — с изданием Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ, а также ведомственных нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления такой экспертизы в соответствующих государственных органах. Однако в указанных актах речь идет об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Конкурсная документация, которая готовится заказчиком перед объявлением торгов по каждому виду закупки и которая затем размещается в единой информационной сети, правовым актом не является, и потому действие законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных актов и их проектов на нее не распространяется. Таким образом, проблема осуществления антикоррупционной экспертизы документации о закупке рассматривается автором настоящей статьи едва ли не впервые в отечественной теории и практике осуществления государственных закупок. В связи с этим разработка теоретико-методологических основ такой экспертизы представляется весьма актуальным направлением развития антикоррупционной политики в Российской Федерации.

Объектом рассматриваемой антикоррупционной экспертизы является документация о закупке, в состав которой, как правило, входят: 1) извещение о конкурсе; 2) инструкция участникам конкурса; 3) формы конкурсной заявки и иных документов, представляемых претендентами на участие в конкурентных процедурах; 4) техническое задание; 5) проект государственного контракта; 6) иные документы в зависимости от формы конкурентной процедуры, используемой организатором торгов, а также от характера закупаемой продукции, работы, услуги.

Целью антикоррупционной экспертизы документации о закупке являются выявление в данной документации коррупциогенных факторов, т. е. таких положений, которые могут создать условия для возникновения коррупционных отношений, и выработка предложений по их устранению.

Всего можно выделить, как минимум пять коррупциогенных факторов, которые могут иметь место в конкурсной документации:

1. несоответствие начальной (максимальной) цены закупаемых товаров, работ и услуг среднерыночным ценам, сложившимся на данный тип или вид товаров, работ и услуг, которое может выражаться как в завышении цены, так и в ее необоснованном занижении.
2. нереальные сроки, предусматриваемые конкурсной документацией на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному контракту.
3. завышенные требования к участнику размещения заказа, предъявляемые для участия в конкурентной процедуре, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований (не предусмотренных законодательством критериев оценки заявок на участие в конкурсе и (или) их значимости, квалификационных требований к участникам размещения заказа, к размеру обеспечения заявок на участие в конкурсе или аукционе, размеру и способам обеспечения исполнения контракта и др.).
4. излишняя детализация номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг, требований к содержанию выполняемых работ, предоставляемых услуг. При выявлении рассматриваемого коррупциогенного фактора следует обращать внимание на следующие дефекты конкурсной документации:

• перегруженность технического задания требованиями к несущественным характеристикам продукции, которая влечет риски возникновения ошибок со стороны разработчика документации, участников размещения заказа при подготовке заявки на участие, вызывает значительные проблемы в работе комиссии по определению соответствия предлагаемого товара (работ, услуг) потребностям заказчика и, как следствие, формирует предпосылки к тому, что процедура размещения заказа не состоится;
• наличие несоответствий в наименованиях, неточностей, неопределенностей, противоречивых сведений, влекущих неоднозначное толкование и нарушающих принцип единообразия документации, что может привести к запросам о разъяснении положений документации, жалобам участников торгов, отмене торгов;
• установление в техническом задании требований о поставке одновременно с предметом закупки дополнительного оборудования, не предусмотренного нормативно-технической документацией, при отсутствии требований к характеристикам такого оборудования [1];

5. юридико-лингвистическая неопределенность - употребление в документации о закупке неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Безусловно, это далеко не полный перечень коррупциогенных факторов, которые могут иметь место в документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд. Однако, как представляется, названных факторов вполне достаточно для того, чтобы понять важность, своевременность и актуальность постановки вопроса о необходимости внедрения в законодательство и правоприменительную практику обязательной антикоррупционной экспертизы конкурсной документации.

Перед юридической наукой стоит актуальная задача разработки научно обоснованной методики проведения антикоррупционной экспертизы конкурсной документации, которая должна определять алгоритм и последовательность действий экспертов по выявлению в документации о закупке описанных выше коррупциогенных факторов.

Для выявления фактов несоответствия начальной (максимальной) цены закупаемых товаров, работ и услуг среднерыночным ценам, сложившимся на данный тип или вид товаров, работ и услуг, представляется целесообразным использовать следующие способы и методы:

1. проведение сравнительного анализа цены государственного контракта, указанной в извещении о конкурсе (аукционе), и размера бюджетных средств, выделенных заказчику на данную закупку;
2. проведение сопоставительного анализа заявленной цены закупки со средними ценами на данный вид товаров, работ, услуг, сложившимися на рынке в соответствующем регионе Российской Федерации;
3. сопоставление заявленной цены государственного контракта с ожидаемыми результатами предполагаемых работ на предмет выявления адекватности этих результатов объему запланированных для данных целей денежных средств.

Для выявления в конкурсной документации такого коррупциогенного фактора, как нереальность сроков, предлагаемых заказчиком для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственному контракту, экспертами могут быть применены следующие способы и методологические приемы:

1. сопоставление предложенных сроков исполнения государственного контракта с его ценой;
2. сравнительный анализ предложенных сроков исполнения государственного контракта со сроками поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, предусмотренными соответствующими правилами и нормативами, изложенными в различного рода справочных и методических документах;
3. сопоставление предложенных сроков исполнения государственного контракта с количеством подлежащей поставке продукции, объемом подлежащих выполнению работ, оказываемых услуг.

Серьезным коррупциогенным фактором конкурсной документации являются завышенные требования к участнику размещения заказа, предъявляемые для участия в конкурсе (аукционе). Для выявления данного фактора лицо, проводящее антикоррупционную экспертизу, должно тщательно проанализировать все те квалификационные требования, которые согласно конкурсной документации предъявляются к поставщику (подрядчику, исполнителю). Как указывается в литературе, «носителем коррупционного вируса в закупках является неквалифицированный поставщик, которому не выжить в нормальной рыночной среде. Но если его законодательно допускают в сектор общественных закупок, то, вызвав личный интерес у чиновника, можно прожить и без модернизации своего производства» [2].

Основные методические рекомендации по выявлению в документации о закупке коррупциогенного фактора, связанного с завышенными требованиями к участникам конкурентных процедур, сводятся к следующему:

1. при анализе требований к опыту участника конкурентных процедур в поставке аналогичных товаров, выполнении аналогичных работ следует иметь в виду: «отсутствие опыта еще не означает, что поставщик не выполнит взятые на себя обязательства. Но, как показывает практика, вероятность возникновения проблем в этом случае достаточно высокая» [3]. Судя по сложившейся практике государственных закупок, требование о наличии у претендента 3—5-летнего опыта работы в соответствующей сфере деятельности, относящейся к предмету закупки, является вполне приемлемым и допустимым. Если же в конкурсной документации содержится требование о наличии у участника размещения заказа опыта работы более 5 лет, то такое требование следует признать явно завышенным, избыточным и ограничивающим конкуренцию;
2. при анализе критериев оценки конкурсных заявок обязательному анализу должны быть подвергнуты соотношение различных критериев и их удельный вес в общей оценке. При этом необходимо учитывать характер закупаемых товаров, работ и услуг;
3. при оценке требования о наличии у поставщика (подрядчика, исполнителя) лицензии на производство определенной продукции, выполнение работ, оказание услуг необходимо проверить, требует ли производство данной продукции наличия у производителя лицензии на ее изготовление, относятся ли предусмотренные проектом государственного контракта работы и услуги к лицензируемым видам деятельности;
4. при оценке требования конкурсной документации о наличии у претендента на заключение государственного контракта необходимых производственных мощностей и квалифицированного персонала следует проанализировать обоснованность данных требований путем прогнозной оценки зависимости от данных показателей своевременности и качества выполнения условий контракта.

При проведении экспертизы конкурсной документации на предмет выявления в ней завышенных, трудновыполнимых требований к участнику размещения заказа, предъявляемых для участия в конкурсе (аукционе), нужно иметь в виду, что в ч. 3 ст. 33 Закона о контрактной системе содержится прямой запрет на включение в данную документацию требований к участнику закупки (в том числе требований к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требований к деловой репутации участника закупки, требований к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена данным Законом [4].

Такой коррупциогенный фактор, как излишняя детализация номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг, требований к содержанию выполняемых работ, предоставляемых услуг, может быть диагностирован путем осуществления анализа содержащегося в техническом задании описания объекта закупки на предмет выявления в нем признаков товаров конкретного производителя и конкретной марки. Одновременно надлежит осуществить проверку описания объекта закупки на предмет наличия в нем признаков описания товаров, имеющих избыточные потребительские свойства или являющихся предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации [5].

Что касается коррупциогенного фактора, связанного с юридико-лингвистической неопределенностью, т. е. с употреблением в документации о закупке неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, то в целях его диагностики необходимо осуществить лингвистический анализ текстов конкурсных документов на предмет наличия в них таких ключевых слов и словосочетаний, создающие условия для их расширенного толкования термины.

Подводя итог рассмотрению некоторых методологических подходов к проведению антикоррупционной экспертизы конкурсной документации, следует отметить комплексный характер данной экспертизы, который проявляется в следующем:

• во-первых, каждый документ подвергается анализу в его взаимосвязи с другими документами, входящими в состав документации о закупке;
• во-вторых, проверка конкурсных документов осуществляется не на наличие в них каждого коррупциогенного фактора в отдельности, а на выявление их всех одновременно, поскольку они тесно взаимосвязаны;
• в-третьих, нужный эффект от внедрения антикоррупционной экспертизы документации о закупке может быть достигнут только при ее применении в комплексе с иными средствами, формами и методами антикоррупционной деятельности.

Список литературы:

1. Каньшин А., Кравченко П., Сторонин В. И др. Воры в мундирах и в пиджаках // Военно-промышленный курьер. 2013. № 19.
2. Кузнецов К.В. Аккредитация и квалификационный отбор как инструмент повышения эффективности закупки // Государственные и муниципальные закупки. Сб. докладов. — М., 2013.
3. Смирнов В.И. Проект ФКС: пока прыжок на месте // Государственные и муниципальные закупки. Сб. докладов. — М., 2013.
4. Сурнина Э. Соблюдая баланс интересов: Рособоронпоставка формирует требования к предмету закупки и участникам торгов // Военно-промышленный курьер. 2013. № 13.
5. Яшманов Б. Оружие дает «откаты»: из выделенных на оборонку огромных государственных денег крадется каждый пятый рубль // Российская газета. 2011. 24 мая.