ВЗАИМОСВЯЗЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РФ С ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Под административно-территориальным делением (устройством) понимают разделение территории государства на части — административно-территориальные единицы, в рамках которых в субъектах Федерации осуществляется управление государственными делами [1].

Из данного определения вытекает сразу же вопрос о соотношении понятий «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устройство».

Вообще в юридической науке отсутствует однозначное мнение о соотношении данных понятий и все же в соответствии с наиболее распространенным в данной области подходом большинство автором во избежание путаницы используют вышеназванные понятия как синонимы, к примеру, Максимов А.Н. в своей работе «Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации» или же Богомолов А.В. в статье «Административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления».

Так административно-территориальное деление (устройство) естественно не является произвольным и сумбурным процессом, оно осуществляется при наличии следующих, по нашему мнению, обязательных факторов:

• плотность и численность населения;
• национального состава и особенностей быта населения;
• экономического профиля территории (характера хозяйства);
• направления и характера путей сообщения;
• тяготения к определенным экономическим центрам и иные факторы, свойственные соответствующим муниципальным образованиям [2].

В чем же назначение данного института?

Конституционный Суд России рассматривает административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации в качестве института, который обеспечивает территориальную организацию государственной власти субъектов Российской Федерации, создает условия для исполнения исключительно государственных полномочий субъекта РФ. То есть придерживается такого подхода, при котором территориальное деление субъекта — это не что иное, как система административно-территориальных единиц, которая служит для нужд формирования территориальной структуры органов государственной власти данного субъекта федерации.

Подобной точки зрения придерживается В.И. Фадеев: «в соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть» [3].

Однако, изучая научную литературу, мы сталкиваемся с различными точками зрения относительно данного вопроса.

Согласно позиции Максимова А.Н. законы отдельно взятых субъектов Российской Федерации различны и зависят от того, с каким уровнем публичной власти они связывают существование административно-территориального деления и связывают ли они вообще наличие административно-территориального устройства с необходимостью формирования территориальной структуры каких-либо органов власти [4].

Так, рассматривая группы субъектов РФ, Максимов А.Н. выявил, что одна из групп не связывает его существование с деятельностью каких-либо органов публичной власти, другая устанавливает, что административно-территориальное деление служит для нужд по упорядочению, как государственной власти, так и местного самоуправления. Третья группа — целиком и полностью отожествляет административно-территориальное устройство субъекта Федерации с территориальной организацией местного самоуправления, рассматривается как деление территории субъекта Федерации на муниципальные образования. И лишь небольшая группа субъектов солидарна с позицией Конституционного Суда РФ.

Также следует отметить, что в последние годы в теории и практике постепенно признается наличие единства между местным самоуправлением и государственной властью. Пусть формально органы местного самоуправления и отделены от органов государственной власти, но в то же время они являются частью государственно-властных отношений. Местные органы исполнительной власти находятся в отношениях субординации с высшими государственными органами исполнительной власти субъекта РФ. По сути, муниципальные органы исполняют те задачи и функции, которые изначально присущи государственным структурам; используют методы, свойственные государственным органам, да и вообще находятся с ними в тесной взаимозависимости, под их правовым и финансовым контролем.

По мнению Н.И. Грачева, и С.Н. Латышева, что органы местного самоуправления по своей сути находятся в единстве с системой государственной власти, что означает противопоставление органов как различных уровней или подвидов публичной власти неправомерным.

Таким образом, вопреки подходу Конституционного Суда РФ законодательство большинства субъектов Федерации четко не разделяет административно-территориальное устройство, деление и территориальную организацию местного самоуправления субъекта РФ. Как факт стоит отметить, что в основной массе, субъекты рассматривают свое административно-территориальное деление чуть шире, чем только как основу для организации государственной власти субъекта РФ, а вообще и как институт территориального деления в целом.

Рассматривая вопрос о принципах административно-территориального устройства субъекта РФ, об это же указывает и Степанова Ю.В.: «понятие «административно-территориальное устройство» рассматривается предельно широко — как разделение территории не отдельного субъекта государства, а государства в целом» [5].

Так, государственная власть на территории субъекта РФ осуществляется по принципу централизации, выполняя некий объем исполнительно-распорядительных функций высшими органами государственной власти субъекта Федерации, они обеспечивают единство и целостность государственной власти на его территории.

Однако осуществление государственно-властных функций ограничивается местным государственным управлением и местным самоуправлением, которое в соответствии с федеральным законодательством наделяется отдельными государственными полномочиями субъекта РФ.

Таким образом, административно-территориальное деление служит не только для обеспечения территориальной целостности субъекта РФ, централизованного единства государственной власти, а также для ограничения властных функции по вертикали.

Административно-территориальное устройство — это настоящая основа децентрализации государственной власти в субъектах РФ, которая осуществляется через местные органы государственной власти путем формирования кроме исполнительных органов и иных местных органов власти (представительные органы).

Список литературы:

1. Богомолов А.В. Административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления: к вопросу о соотношении понятий. М., 2007. С. 17.
2. Вишняков В.Г. Государственная территориальная организация и административно-территориальное устройство субъектов Федерации: приоритеты и направления развития. М., 2011. С. 21.
3. Степанова Ю.В. Принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. М., 2012. С. 119.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2008. С. 291.
5. Максимов А.Н., Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования. М., 2009. С. 79.