ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Различные аспекты государственной службы как «сегмента общественной организации труда регулируются комплексом нормативных правовых актов различной предметно-отраслевой принадлежности» [6, с. 14]. Стоит сказать о том, что в отличие от иных видов службы государственная служба носит публичный характер и регулируется в основном административным, а не трудовым правом.

В последнее время проблема правового регулирования служебных отношений гражданских служащих стала намного острее. В учебниках по административному праву отношения по регулированию трудовой деятельности гражданских служащих стали рассматриваться как административно-правовые. В некоторых же публикациях «правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права – служебному праву» [2, с. 29]. На государственной службе применяются способы и формы организации труда, расстановки, перестановки кадров, их привлечения к труду, обеспечения служебной дисциплины, поощрения и наказания работников (испытание, конкурс, аттестация, трудовой договор (служебный контракт), переводы, командирование, поощрения, дисциплинарные взыскания и т. д.), идентичные или принципиально схожие с теми, что используются в «обычных» сферах общественной организации труда. При этом, как отмечает Е.А. Ершова, «в какой-то период своего развития трудовое право использовало специфику государственно-служебного регулирования труда для формирования правовых моделей, рассчитанных на всех работников» [2, с. 34]. Сами понятия «испытание», «аттестация», «несоответствие занимаемой должности», «дисциплина», «увольнение», «оклад» изначально возникли именно в служебном праве.

В ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации" указан перечень существующих в настоящее время в Российской Федерации видов государственной службы. К ним относятся «государственная гражданская служба, военная и правоохранительная» [9].

В данной статье мы попробуем более детально рассмотреть лишь некоторые из ключевых вопросов регулирования государственной гражданской службы: нормативно-правовые акты, особенности поступления на государственную службу, отграничение трудового договора от контракта с государственными служащими.

Нормативное регулирование государственной гражданской службы.

К основным нормативно-правовым актам, регулирующим отношения в области государственной службы, являются:

• Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27.05.2003.
• Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27.07 2004.
• другие федеральные законы, в том числе регулирующие особенности прохождения гражданской службы.

Согласно п. 2 ст. 3 Закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба РФ подразделяется на:

• федеральную государственную гражданскую службу, регулируемую федеральным законодательством;
• государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, регулируемую как федеральным законодательством, так и соответствующим ему законодательством субъектов РФ.

Статья 73 Закона № 79-ФЗ гласит, что на государственных служащих в определенной степени распространяются нормы трудового права [8]. Об этом свидетельствует и ст. 11 ТК РФ [7].

Основы статуса государственных служащих, как и других субъектов государственно-управленческой и трудовой деятельности, устанавливаются основным законом нашего государства — Конституцией РФ.

Государственные служащие наряду с другими категориями лиц, чья профессиональная деятельность имеет особый характер, признаются специальными субъектами уголовной и административной ответственности.

Выделение и распределение бюджетных средств на денежное содержание, пенсионное обеспечение и предоставление иных социальных гарантий государственным служащим регулируются финансовым и бюджетным законодательством.

Отдельные нормы, касающиеся государственной службы, содержит и гражданское законодательство. Так, в ст. 575 ГК РФ обозначены ограничения в стоимости подарка, который может быть получен государственным служащим.

Комплексный, межотраслевой характер имеет и законодательство о предотвращении и противодействии коррупции в системе государственной службы. Оно включает в себя меры уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной (материальной) ответственности служащих; различные процедуры отбора, проверки, приема, расстановки, перемещения (ротации) кадров служащих, стимулирующих и контролирующих их поведение.

Поступление на государственную службу.

В соответствии со ст. 13 Закона № 79-ФЗ, гражданским служащим является гражданин РФ, взявший на себя все обязательства по прохождению гражданской службы. При этом гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в полном соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, а также получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

К кандидатам на замещение должности государственной гражданской службы предъявляются общие для всех требования, установленные в соответствии с п. 1 ст. 21 Закона № 79-ФЗ. В частности, на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие установленным в ст. 12 Закона № 79-ФЗ квалификационным требованиям. Квалификационным требованиями являются требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (либо государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, а также профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Однако в статьях 16 и 17 Закона № 79-ФЗ предусмотрены существенные ограничения и основания для отказа в приеме или прохождении службы. К примеру, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, является серьезной причиной, по которой гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Конкурсный подбор кадров гражданских служащих призван обеспечить, прежде всего, реализацию принципа равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равных условий ее прохождения и представляет собой важный элемент борьбы с коррупцией в государственном аппарате. Однако эти принципы, на наш взгляд, проведены в Законе непоследовательно. Установив, что поступление на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса (ст. 22), Закон о гражданской службе тут же определил семь исключений из этого правила. В соответствии с этими исключениями из четырех установленных Законом категорий гражданских служащих, по крайней мере, две (руководители, помощники, замещающие должности на срок) назначаются без применения конкурсной процедуры. Из других категорий гражданских служащих могут быть освобождены от прохождения конкурса лица, назначаемые на предусмотренные в специальном перечне должности, служба в которых связана с использованием сведений, составляющих государственную тайну; лица, с которыми заключается срочный служебный контракт; лица, назначаемые на должности, относящиеся к группе младших должностей, и др. Во всех остальных случаях конкурс проводится только тогда, когда должность не замещается из кадрового резерва. Таким образом, конкурс, декларированный Законом как основная форма комплектования кадров гражданских служащих, на деле остается исключительной формой, применяемой на практике довольно редко.

Согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденному Указом Президента РФ, конкурс проводится в два этапа. На первом этапе государственный орган публикует в периодическом печатном издании объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также размещает все информационные материалы, касающиеся конкурса, на своих официальных интернет-порталах. Второй этап проводится только после проверки достоверности всего пакета документов, а также иных сведений, представленных гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе.

Для проведения конкурса приказом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе (состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются локальным нормативным актом государственного органа). Для принятия верного решения конкурсная комиссия, состоящая из председателя, заместителя председателя, секретаря и других членов комиссии:

• оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;
• проводит ряд конкурсных процедур, используя различные методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов (это могут быть собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, а также написание реферата или тестирование по вопросам).

Относительно кадрового резерва ст. 64 Закона предусматривает, что он должен формироваться только по результатам специального конкурса. Это также способствовало бы проведению в жизнь основополагающих принципов государственной службы и профилактике коррупции. Однако об условиях и порядке проведения такого конкурса Закон умалчивает. Ссылка на ст. 22 не дает ничего конкретного, поскольку в этой статье речь идет о конкурсе на замещение конкретной вакантной должности гражданской службы, конкурс же на включение гражданина в кадровый резерв — совершенно иной институт, который до настоящего времени не применялся. К сожалению, практика создания кадрового резерва пока идет по другому пути. Возникает настоятельная необходимость принятия закона о резерве для замещения должностей государственной гражданской службы.

Служебный контракт.

Служебный контракт имеет особое значение в регулировании труда государственных гражданских служащих. Именно заключение служебного контракта наряду с другими юридическими фактами лежит в основе возникновения трудовых, или служебных, отношений.

Роль и значение служебного контракта по-разному оцениваются в правовой литературе. Ученые, утверждающие, что трудовые отношения гражданских служащих регулируются нормами административного права, склоняются к тому, что «контракт имеет второстепенное значение и фиксирует лишь факт добровольного поступления на службу» [2, с. 49]. Другие же авторы подчеркивают «особую значимость служебного контракта не только как одного из юридических фактов, влекущих возникновение трудового (служебного) правоотношения, но и как договора, определяющего условия трудовой деятельности на гражданской службе» [5, с. 62].

Закон № 79-ФЗ определяет служебный контракт как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы; служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Далее в этом Законе перечислены обязанности сторон, регулируемые служебным контрактом. В частности представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии. В свою очередь гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа (ст. 23).

Однако приведенное выше определение представляется нам неоправданно усложненным и многословным. Если же проанализировать его содержание, то становится очевидным, что какого-то принципиального отличия служебного контракта от трудового договора нет. И трудовой договор, и служебный контракт — это соглашения между работником и работодателем, определяющие права и обязанности сторон. Характеристика прав и обязанностей сторон также совпадают. И по трудовому договору, и по служебному контракту работник и гражданский служащий обязаны выполнять должностные обязанности (трудовую функцию) и подчиняться распорядку труда, существующему в органе или организации, где они исполняют свои обязанности. В свою очередь, другая сторона обязуется предоставить работу по обусловленной трудовой функции (обеспечить замещение должности гражданской службы), полностью оплачивать труд и соблюдать законодательство РФ.

Некоторые формулировки Федерального закона, определяющие содержание служебного контракта, представляются неуместными. Так, «положение о том, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину возможность замещения определенной должности, не имеет смысла, поскольку такая возможность реализуется самим фактом заключения служебного контракта» [10, с. 59].

В понятие служебного контракта введено положение о том, что стороны договариваются о прохождении государственной службы, а затем уже о замещении должности гражданской службы. Определения прохождения гражданской службы в анализируемом Законе не дается, однако оно содержится в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации». В Законе № 58-ФЗ под прохождением службы понимается назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация, а также другие обстоятельства в соответствии с законодательством. Поскольку все перечисленные выше условия гражданской службы определены законом, они не могут быть предметом соглашения сторон.

Во многих научных публикациях подчеркивается: «особенности служебного контракта состоят в том, что обязанности гражданского служащего связаны с выполнением функций государства и поэтому регулируются государством» [11, с. 3]. Действительно, возможности договорного регулирования условий труда на государственной службе ограничены, властные полномочия гражданских служащих определяются государством. Однако это не исключает необходимости заключения соглашения, по которому лицо принимает на себя выполнение обязанностей гражданского служащего, и не препятствует установлению в служебном контракте дополнительных условий труда.

Тем не менее, есть в определении положение, которое может привести к нарушению трудового законодательства по отношению к гражданским служащим. По формулировке Закона «на представителя нанимателя возложено лишь обеспечение прохождения государственной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, но в Законе ничего не говорится об обязанности соблюдения норм трудового законодательства на гражданской службе» [5, с. 71]. В связи с тем, что в настоящее время почти «половина норм ТК РФ непосредственно действует в отношении гражданских служащих, игнорирование в определении обязанности нанимателя соблюдать нормы трудового законодательства создает реальную угрозу нарушения прав гражданских служащих» [11, с. 5].

Наиболее сложным и дискуссионным представляется нам вопрос о сторонах служебного контракта. Федеральный закон о гражданской службе называет стороной служебного контракта представителя нанимателя, в качестве которого выступают руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ (п. 2 ст. 1). Таким образом, указанный Федеральный закон исходит из того, что работодателем (нанимателем) государственного служащего выступает государство как таковое. Такое же определение нанимателя государственного служащего дается и в ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 58-ФЗ.

Основным аргументом специалистов в области административного права в пользу государства как нанимателя стал тезис, согласно которому государственный служащий вообще и гражданский служащий в частности «служит» государству, и, следовательно, государство нанимает государственных служащих.

Мы можем говорить о том, что в данном вопросе происходит смешение конституционных принципов организации государственного управления и основанных на этих принципах норм правового регулирования отношений в области государственной гражданской службы. В действительности же государство как таковое не вступает в конкретные отношения с гражданскими служащими, оно лишь реализует свою правосубъектность через систему государственных органов, которые выполняют функции государственного управления. А «государственные органы, в свою очередь, наделены определенными полномочиями и действуют от своего имени, реализуя свою административно-правовую и трудоправовую правосубъектность» [6, с. 87]. Трудоправовая правосубъектность государственного органа реализуется его руководителем путем заключения трудовых договоров (служебных контрактов) от имени соответствующего государственного органа.

Закон № 79-ФЗ называет руководителя соответствующего государственного органа представителем нанимателя, имея в виду, что нанимателем считается государство. Однако если следовать точному смыслу Закона, то руководитель государственного органа при заключении служебного контракта действует от своего имени, поскольку именно он, а не наниматель выступает стороной служебного контракта, примерная форма которого утверждена Указом Президента РФ. В связи с этим отметим, что примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ исходит, прежде всего, из того, что представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа действует на основании документа, определяющего статус руководителя государственного органа, т. е. не от имени Российской Федерации, а от имени конкретного государственного органа.

К сожалению, нужно констатировать тот факт, что до настоящего времени не приняты нормативные правовые акты, касающиеся прав гражданских служащих. Речь идет, прежде всего, о законе, который определил бы особенности применения к государственным гражданским служащим законодательства о профсоюзах. Отсутствие соответствующего регулирования снижает уровень социальной защиты гражданских служащих и отрицательно влияет на эффективность их трудовой деятельности.

Принятые законы установили целый ряд дополнительных требований и ограничений для государственных служащих и лиц, уволенных с государственной службы. Однако они не внесли каких-либо существенных изменений в систему правового регулирования отношений на государственной службе. Установленные Законом № 79-ФЗ правила комплектования корпуса гражданских служащих, их правовое положение, регулирование трудовых отношений остаются неизменными, что, по нашему мнению, и в дальнейшем будет препятствовать совершенствованию государственного аппарата и действиям по борьбе с коррупцией.

Предмет исследования правового положения гражданского служащего в сфере труда отличается широтой содержания. Именно поэтому круг проблем, рассматриваемых в данной статье ограничивается самыми важными и представляющими наибольшую теоретическую и практическую ценность для науки российского трудового права. Дальнейшее изучение и исследование правовых механизмов регулирования трудовой деятельности государственных гражданских служащих является одной из важнейших задач ученых-теоретиков и практиков в области трудового права.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая — четвертая: [Принят Гос. Думой 21.10.1994, с изм. и доп., вступающими в силу с 05.05.2014 № 129-ФЗ] [Текст] // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 32. Ст. 3301.
2. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: [монография] / Рос. акад. правосудия, Е.А. Ершова. — М.: Статут, 2008. — 668 с.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Принят Гос. Думой 20.12.2001 № 195-ФЗ, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2014 № 326-ФЗ] [Текст] // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. ФКЗ от 30.12. 2008 № 6 — ФКЗ, № 7 — ФКЗ; ФКЗ от 05.02.2014 № 2 — ФКЗ) [Текст] // Российская газета. — № 237. — 25.12.1993.
5. Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ. — М.: Альфа-Пресс, 2006. — 109 с.
6. Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. — М.: Городец, 2005. — 192 с.
7. Трудовой кодекс Российской Федерации [Принят Гос. Думой 21.12.2001 № 197-ФЗ, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2014 № 326-ФЗ] [Текст] // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). Ст. 3.
8. Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (в ред. от 02.04.2014 г. № 53-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
9. Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (в ред. ФЗ от 02.07.2013 г. № 185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
10. Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контракта с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. — 2008. — № 2. С. 59.
11. Шадрина Т.В. Особенности регулирования труда государственных гражданских служащих / Т.В. Шадрина // Отдел кадров бюджетного учреждения. — 2008. — № 6. С. 1—8.