ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЕРВИТУТОВ В РФ

В последние десятилетия земельные правоотношения развиваются в чрезвычайно ускоренном темпе, что, несомненно, связанно с появлением частной собственности на землю в 90-тые годы 20 века. Однако появление института частной собственности на землю в некоторых случаях стало приводить к столкновениям частных интересов и интересов государства, общества в целом. Данное противоречие проявляется, например, в случае необходимости осуществления прохода и проезда через земельный участок, обеспечения водоснабжения и мелиорации, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и иных линейных объектов, в частности трубопроводов через чужой земельный участок. Возникший конфликт, как правило, решается путём обременения земельного участка публичным сервитутом.

Институт публичного сервитута достаточно древний и уходит своими историческими корнями в римское частное право. В современном российском законодательстве публичный сервитут представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком, установленное законом или иным нормативным актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления, для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения.

На первый взгляд, публичный сервитут достаточно полно регламентирован в нормативно-правовых актах, однако при более детальном анализе законодательного материала и правоприменительной практики начинают выявляться некоторые проблемы и неточности в правовом регулировании.

Основной регулятор правоотношений, связанных с публичным сервитутом, — это ч. 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ, в которой приведён перечень случаев установления публичного сервитута. Указанный список, конечно, является весьма общим, так как представляется весьма проблематичным отразить в одной статье все варианты установления публичного сервитута.

Более же детальное регулирование данный вопрос находит в ряде федеральных законов таких, как Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, ФЗ «О гидрометеорологической службе», ФЗ «О племенном животноводстве», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». На законодательном уровне, также, уже прописана возможность установления публичного сервитута в связи с осуществлением мероприятий, предусмотренных в рамках подготовки и проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года.

На наш взгляд, однако, наиболее важным случаем установления публичного сервитута является использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры.

Так, согласно ст. 25 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации на условиях публичного сервитута.

Согласно же п. 6 ст. 90 ЗК в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для: размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; и для размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, ремонта других объектов трубопроводного транспорта.

Для исключения возможности повреждения трубопровода устанавливаются охранные зоны в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими 25—100 метрах от оси трубопровода с каждой стороны.

Согласно п. 14, п. 21 Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей» (c изм. и доп. от: 22 декабря 2011 г.), на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагаются ограничения (обременения), которые подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Иными словами, устанавливается публичный сервитут для обеспечения быстрого доступа в охранную зону газораспределительной сети, установленную на определенном земельном участке.

Таким образом, быстрое и качественное развитие дорожной сети, нефтепроводов, газотранспортной системы и инфраструктуры электроэнергетики является важнейшей задачей государства, и представляется возможным путем установления публичных сервитутов на земельные участки.

Однако, на пути реализации этой тенденции, заинтересованные в установление публичного сервитута лица, сталкиваются с множеством проблем, и главной из них является слишком большой разброс правовых норм, регулирующих данные отношения. Из практики видно, что одной 23 статьи ЗК РФ недостаточно для комплексного урегулирования процедуры установления публичного сервитута, и тогда встает вопрос к какому же из множества актов, затрагивающих данный вопрос, стоит обратиться за детализацией.

Итак, обратимся непосредственно к этапам установления публичного сервитута.

Для начала нужно подать заявление об установлении публичного земельного сервитута. Правом на подачу такого заявления обладают граждане, юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления.

Следующим этапом установления публичного сервитута является рассмотрение заявления органом государственной власти, либо местного самоуправления.

Третьим шагом является организация и проведение общественных слушаний, что предписывают нормы Земельного Кодекса РФ. Предположительно, участниками которых могут выступать жители данной территории, где устанавливается сервитут, собственник, на земельный участок которого подлежит обременению и представители органа государственной власти и органа местного самоуправления.

Однако, проведение данных слушаний не всегда уместно, к примеру, при установлении сервитута для прокладки автомобильных дорог.

К тому же в настоящее время порядок проведения общественных слушаний законодательно не определен, в связи с этим в правоприменительной практике возникает множество проблем по определению организаторов, способов и времени оповещения, круга участников, процедуры проведения, вида документов по подготовке и проведению, а также случаев, когда рационально их проводить, а когда нет.

Земельный кодекс Российской Федерации предлагает всего лишь «учитывать результаты общественных слушаний». Из этого следует, результаты общественных слушаний носят рекомендательный, а не обязательный характер, что является спорным моментом и ставит под вопрос целесообразность их проведения вообще.

Заключительной стадией выступает решение органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении публичного сервитута, выраженное нормативно правовым актом. Но и здесь существует ряд дискуссионных моментов.

Так, на практике в разных регионах публичные сервитуты устанавливаются различными органами власти. Например, в Новосибирской области земельный публичный сервитут устанавливается постановлением главы администрации, а в Пензенской области установление и прекращение публичных сервитутов входит в компетенцию Правительства Пензенской области.

И даже после установления публичного сервитута спорные ситуации еще не заканчиваются, об этом гласит судебная практика. Для собственника земельного участка сервитут в любом случае вызывает неудобства, поэтому лицо вправе оспаривать постановления органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении публичных сервитутов в судебном порядке. Незаконными считаются акты, вынесенные с нарушением Земельного Кодекса РФ, а именно ст. 23, а также, если не доказано о невозможности проезда, прохода и т. д. без установления сервитута.

В заключении хотелось бы сказать, что на данный момент институт публичного сервитута имеет рассредоточенную правовую регламентацию и законодательно не унифицирован, что порождает множество проблем и тормозит развитие инженерных и транспортных коммуникаций в стране.

Список литературы:

1. Закон Новосибирской области от 14.04.2003 г. №108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области» (с изм. на 3 июня 2014 года) // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2003. № 16.
2. Земельный Кодекс РФ. от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
3. Правила охраны магистральных трубопроводов (утв. Минтопэнерго рф 29.04.1992, постановлением Госгортехнадзора рф от 22.04.1992 n. 9) (с изм. от 23.11.1994) (вместе с Положением о взаимоотношениях предприятий, коммуникации которых проходят в одном техническом коридоре или пересекаются).
4. Тедорадзе И.А. Анализ законодательства по ограниченному пользованию (сервитут) земельным участком. // «Налоги» (газета). 2010. № 62010.
5. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российский Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2007. № 46, ст. 5553.
6. Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4148.