ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является важным институтом российского права. С одной стороны, она представляет собой форму общественного контроля за деятельностью органов власти и организаций, выполняющих публичные функции, а, следовательно, и форму участия граждан в управлении делами государства. С другой стороны, общественная экспертиза, будучи способом широкого вовлечения представителей общественности в процесс принятия общественно-значимых решений, может существенно улучшить качество принимаемых актов не столько с точки зрения юридической техники, сколько с позиций эффективности их будущей реализации, адекватности общественным отношениям, соответствия ожиданиям и потребностям общества.

Однако для того, что общественная экспертиза могла выполнить свои социально-значимые функции, необходимо ее качественное правовое регулирование, создающее предпосылки для свободного участия граждан в процессе принятия правовых актов. В связи с этим цель настоящей статьи состоит в том, чтобы проанализировать существующие федеральные и региональные законы, регулирующие порядок проведения общественной экспертизы, для того, чтобы выявить существующие проблемы правового регулирования и сформулировать предложения по их устранению.

В настоящее время правовой основой осуществления общественной экспертизы является Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ и в, частности, его статья 22, которая дает понятие общественной экспертизы, определяет ее предмет, инициаторов, устанавливает общие рамки процедуры общественной экспертизы, содержание заключения по результатам ее проведения [9].

На уровне субъектов Российской Федерации также приняты нормативные правовые акты, которые с разной степенью детализации регулируют формы общественного контроля, в т. ч. порядок проведения общественной экспертизы. Они различаются по объему правового регулирования, времени принятия (до или после вступления в силу Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») и, соответственно, степени соответствия ему.

Во-первых, в ряде субъектов Российской Федерации уже несколько лет действуют законы, прямо регулирующие возможность (а в некоторых случаях и необходимость) проведения общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов. В Воронежской области — Закон «О независимой экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» [1]; в Республике Северная Осетия-Алания — Закон «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» [2]. В Красноярском крае, Пензенской и Тульской областях действуют однотипные законы, регулирующие порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики [3].

Во-вторых, после принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» активизировалась деятельность субъектов РФ по принятию аналогичных региональных законов, отдельные нормы которых также посвящены порядку проведения общественной экспертизы. К этой группе субъектов РФ можно отнести Республику Саха (Якутия), Пермский край, Амурскую, Курскую, Магаданскую, Орловскую, Пензенскую, Тамбовскую, Тюменскую, Челябинскую области и ряд других субъектов РФ.

Помимо этого, сегодня практически в каждом субъекте Российской Федерации принят закон, регулирующий статус региональной Общественной палаты, среди полномочий которой особо выделяется общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов субъекта РФ. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона Приморского края от 1 ноября 2013 г. № 288-КЗ «Об Общественной палате Приморского края» Общественная палата Приморского края решает, среди прочих, такие задачи, как: проведение общественной экспертизы проектов законов Приморского края и иных нормативных правовых актов Приморского края, проектов муниципальных правовых актов; проведение открытого и гласного обсуждения общественно значимых проблем, изучение и выявление общественно значимых интересов населения Приморского края и доведение их до сведения органов государственной власти Приморского края и органов местного самоуправления и пр. [4]

Несмотря на то, что некоторые нормы региональных законов, посвященные общественной экспертизе, по разным причинам не вполне соответствуют федеральному законодательству, зачастую они содержат варианты более удачного правового регулирования ее отдельных аспектов (субъектов, предмета, процедуры, правовых последствий общественной экспертизы). Сравнение федерального и регионального законодательного регулирования позволило автору выявить ряд проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства.

Предмет общественной экспертизы. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет, что общественной оценке, анализу и проверке на соблюдение требованиям законодательства могут подвергаться акты, проекты актов, решения, проекты решений, документы и другие материалы, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия (ч. 1 ст. 22).

В этом смысле региональные законы «уступают» федеральному и зачастую определяют предмет общественной экспертизы довольно узко. Например, в соответствии с нормами Закона Республики Северная Осетия-Алания общественной экспертизе подвергаются только проекты региональных законов (статья 1 Закона «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания»). Статья 21 Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» определяет, что общественная экспертиза осуществляется в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [5]. Безусловно, региональное правовое регулирование в этой части должно быть приведено в соответствие с положениями ч. 1 ст. 22 Федерального закона.

Субъекты, участники, инициаторы и организаторы общественной экспертизы. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не вполне удачно регулирует вопрос о субъектах и участниках общественного контроля, что, в свою очередь, распространяется и на общественную экспертизу. В соответствии со ст. 9 закона субъектами общественного контроля являются: 1) Общественная палата РФ; 2) общественные палаты субъектов РФ; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Именно эти субъекты, в соответствии со ст. 10 данного закона, вправе выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в их проведении.

Частью 3 ст. 22 дополнительно установлено, что общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Инициаторами проведения общественной экспертизы могут также быть Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ — субъекты общественного контроля (ч. 4 ст. 22).

Таким образом, граждане и общественные объединения исключены из состава субъектов, инициаторов и организаторов общественного контроля, в т. ч. общественной экспертизы, несмотря на то, что в качестве одной из целей общественного контроля выступает обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами публичной власти, органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия (ч. 1 ст. 5).

Часть 3 ст. 3 закона допускает лишь возможность участия граждан в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном федеральными законами. При этом граждане привлекаются к осуществлению общественной экспертизы в случае, если ее проведение носит обязательный характер. В статье 22 указано, что в этом случае «организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию».

Стоит признать, что большинство региональных законов в этой части приведены в соответствие с Федеральным законом. Однако исключение граждан и общественных объединений из числа субъектов общественного контроля весьма справедливо критикуется в научной литературе. Так, А.П. Князев отмечает: «без участия граждан в различных формах общественного контроля правовые нормы, устанавливающие механизм общественного контроля, будут оставаться «мертвыми», не действующими и утратят всякий смысл. Именно граждане, народ, положительно или негативно реагируя на то или иное решение, принимаемое органами государственной власти и местного самоуправления, становятся ориентиром для осуществления в той или иной сфере гражданского бытия общественного контроля» [8, с. 129].

В связи с этим представляется, что решение в законодательстве вопроса об инициативе общественной экспертизы является не совсем верным, поскольку зависит от органов публичной власти, или общественных советов, формируемых органами публичной власти и (или) действующих при них. В отношении последних не является секретом, что в ряде субъектов РФ или муниципальных образований они носят «карманный» характер [6] и реальную общественную пользу не приносят. Такое правовое регулирование может привести к ситуации, при которой на экспертизу будут направляться проекты нормативных актов по незначимым вопросам, а проекты социально-значимых, «резонансных» нормативных актов не станут предметом общественно-экспертного исследования на стадии их принятия.

В качестве более приемлемых вариантов регулирования этого вопроса можно рассмотреть два.

1. Дополнить перечень инициаторов общественной экспертизы общественными объединениями, иными негосударственными некоммерческими организациями, инициативными группами граждан в количестве не менее 100—500 человек (конкретное количество может быть установлено законом субъекта РФ).
2. В региональном законе (об общественном контроле или об общественной экспертизе) должны быть указаны виды нормативных правовых актов, выделяемые по предмету правового регулирования, которые в обязательном порядке направляются на общественную экспертизу. Такое правовое регулирование будет возможно только после внесения изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Степень обязательности проведения общественной экспертизы. Исходя из смысла Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» по общему правилу проведение общественной экспертизы осуществляется в инициативном порядке, не является обязательным. При этом часть 2 ст. 22 гласит, что проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами.

Несмотря на это, в ряде законов субъектов Российской Федерации определен перечень актов, проекты которых в обязательном порядке направляются на общественную экспертизу. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона Тульской области «О публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства» публичной независимой экспертизе в обязательном порядке подлежат следующие законопроекты в сфере бюджетного и налогового законодательства: 1) о бюджете Тульской области; 2) об исполнении бюджета Тульской области; 3) о бюджетном процессе в Тульской области; 4) о межбюджетных отношениях в Тульской области; 5) о налогах и сборах в Тульской области. В соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» обязательная общественная экспертиза проводится в отношении: 1) проекта Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), проектов конституционных законов Республики Саха (Якутия), в том числе о внесении в них изменений; 2) проектов законов Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год, об утверждении отчета об исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за предыдущий финансовый год, о внесении в них изменений; 3) проекта устава муниципального образования и проектов муниципальных правовых актов о внесении в него изменений; 4) проектов государственных программ Республики Саха (Якутия); 5) проекта закона Республики Саха (Якутия), регламентирующего порядок формирования и деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

Представляется, что такое решение вопроса является более удачным, чем предложенное в Федеральном законе, поскольку позволяет инициировать проведение общественной экспертизы независимо от воли органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных палат и общественных советов, действующих при органах публичной власти.

В связи с этим предлагаем сформулировать норму ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следующим образом: «Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Учет результатов общественной экспертизы. В соответствии с ч. 10 ст. 22 Федерального закона итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы публичной власти, органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, и обнародуется, в т. ч. размещается в сети «Интернет». Стоит признать, что заключения общественной экспертизы носят рекомендательный характер для указанных органов и организаций. Однако, в соответствии с ч. 5 ст. 26 органы публичной власти, органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленные законодательством РФ срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.

Общим недостатком региональных норм об общественной экспертизе (например, Закона Республики Северная Осетия-Алания) является то, что они не содержат обязанности органа государственной власти рассматривать заключения, содержащие результаты общественной экспертизы. Стоит согласиться с мнением о том, что «необходимо закрепить в региональном законе норму об обязанности органа публичной власти или организации, осуществляющей публичные полномочия, рассматривать заключение общественной экспертизы и установить срок, в течение которого такой орган или организация обязана направить соответствующему субъекту общественного контроля обоснованный ответ о том, как учтены рекомендации и предложения, поступившие в ходе общественной экспертизы, или о том, почему они не учтены» [7, с. 43].

Только в случае корректировки норм Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и учете лучшей практики субъектов РФ будут достигнуты цели и задачи общественной экспертизы как формы общественного контроля, закрепленные в статье 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Список литературы:

1. Закон Воронежской области от 29 ноября 2011 г. № 175-ОЗ (в ред. Закона Воронежской области от 30 декабря 2014 г. № 220-ОЗ) «О независимой экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» // Собрание законодательства Воронежской области. — 2011. — № 11 (ч. I). — Ст. 783.
2. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 12 февраля 2014 г. № 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. — 2014. — 26 февраля.
3. Закон Тульской области от 17 декабря 2007 г. № 928-ЗТО (в ред. Закона Тульской области от 31 января 2014 г. № 2054-ЗТО) «О публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства» // Вестник Тульской областной Думы. — 2007. — № 11-12 (ч. 3).
4. Закон Приморского края от 1 ноября 2013 г. № 288-КЗ «Об Общественной палате Приморского края» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. — 2013. — № 59. — Ч. 2.
5. Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» // Ведомости Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). — 2014. — № 2 (ч. 1).
6. Князев А.П. Основы общественного контроля в Российской Федерации: предварительные оценки нового закона // Власть и управление на Востоке России. — 2015. — № 1.
7. Никитина А.В. «Нулевые чтения» как форма участия граждан в управлении делами государства // Материалы заседания Совета председателей представительных органов городских округов и муниципальных районов при Законодательной Думе Хабаровского края (17 октября 2014 г.). — Хабаровск, 2014.
8. Соколов В.А. Карманные общественные палаты и неугодные кандидаты. URL: http://xn--80aaigamcyttbbjfe2c.xn--p1ai/blogs/486; Гиндеев Б. Без ума палата. URL: http://in-sider.org/politic/item/280-bez-uma-palata.html; В Приморье формируют «карманную» Общественную палату? URL:http://www.zrpress.ru/politics/primorje_13.01.2014_64569_v-primorje-formirujut-karmannuju-obschestvennuju-palatu.html (последнее посещение — 29 мая 2015 г.) и т. д.
9. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 30 (ч. I). — Ст. 4213.