ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФОРМ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ СНГ

Развитие института непосредственной (прямой) демократии в системе местного са­моуправления для всех стран-участниц СНГ является важным процессом, поскольку он является неотъемлемой частью процесса построения демократического государства, к чему каждая из них стремится.

Можно говорить о том, что на сегодняшний день местное самоуправление – это основа конституционного строя, форма народовластия, гарантия прав граждан на самостоятельное решение проблем местного уровня посредством самодеятельности и самоорганизации граждан. Прямое осуществление власти народа являет собой высшее выражение народовластия.

Наиболее результативно народовластие реализуется путём до­стижения оптимального баланса различных форм. Как считал О. Е. Кутафин: «В условиях наро­довластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контро­лируется народом». [3; 56]

Законы стран СНГ, регулирующие озвучиваемую тему, предполагают сочетание форм непосредственной и представи­тельной демократии при решении во­просов местного значения. При этом называются следующие формы де­мократии, при помощи которых может быть реализовано местное самоуправление: формы прямого осуществления населением мест­ного самоуправления и формы участия в осуще­ствлении местного самоуправления населения.

В.Т. Кабышев отмечал: «Прямое народовластие - это непосредственное участие граж­дан в осуществлении власти при выработке, принятии и реализации государ­ственных решений». [2; 4–5]

Реализация форм прямого народовластия, осуществляемая населением местного само­управления, служит принятию властных решений по проблемам местного самоуправления, которые обязательны для исполнения (волеизъявление граждан, высказанное на выборах или на референдуме). Нормы, определяющие формы участия граждан в принятии решений по вопросам местного значения, устанавливают, что вместе с населением в решении во­просов местного уровня принимают участие и другие субъекты, в их числе органы местного самоуправления. Воплощение в жизнь данной формы ведет лишь к раскрытию мнения по конкретному вопросу локального значения, а само принятие решения всё равно отнесено к полномочиям органов местной власти или должностным лицам. Вследствие этого данная форма отличается меньшей степенью обязательности. Исключением служат публичные слушания, кото­рые являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Иные формы - только потенциальные формы участия населения в принятии решений по вопросам местного значения.

В соответствии с Конституциями и поддерживающим её по вопросам местного самоуправления законодательством регламен­тирована последовательность реализации этих форм.

К формам прямого народного волеизъяв­ления закон относит:

·     принятие участия в местном референдуме;

·     принятие участия в муниципальных выборах;

·     голосование по выбору должностного лица для реализации функций местного самоуправления, по вопросам корректировки границ и реорганизации муниципального образования;

·     принятие участия в собраниях граждан;

·     исполнение права населения на инициативу правотворчества в во­просах местного уровня;

·     принятие участия в организации и работе территориального общественного самоуправления;

·     открытые слушания;

·     принятие участия в собраниях граждан;

·     собрание делегатов (конференция граждан);

·     опрос населения;

·     реализация права на коллективные и индивидуальные обращения в органы местной власти и к должностным лицам самоуправления;

·     прочие формы участия.

Следовательно, закон гарантирует в муниципальных образованиях широкий список форм непосред­ственной демократии, помимо этого, перечень остается непостоянным, население не теряет возможность принимать участие в местном са­моуправлении и в прочих формах, не нарушающим действующее законода­тельство.

Конституционально и законодательно свободные выборы, и референдум опреде­ляются в качестве высшего непосредственного выражения власти народа.

В развитии демократических основ все большую роль выполняют выборы как одна из конфигураций непосредственного народовластия. Муниципальные выбо­ры - это одна из форм прямой демократии, обеспечивающая прямое участие населения в формировании выборных органов местной власти и избрании должностных лиц, в основе чего заложено всеобщее равное и прямое избирательное права при обязательном условии тайного голосования. Нужно отметить, что на нынешнем этапе развития законодательства о местных выборах для стран СНГ характерны следующие общие особенности:

·     усовершенствование на государственном и локальном уровнях правового регулирования организации и проведе­ния местных выборов в це­лях гарантии единых избирательных принципов и стандартов;

·     формирование системы правовых гарантий, созданных чтобы обеспечить обязательность и перио­дичность проведения демократичных и свободных выборов на уровне муниципальных образований, их гласность и открытость, подлинность их результатов;

·     оптимизация алгоритма проведения избирательных кампаний и пр.

Таким образом, местные выборы должны обеспечивать осмысленное выражение гражданами своей воли, контроль за процессом её реализации и возможность останавливать деятельность избранных лиц в случае, если она не исполняется. Этому, в частности, служит установленная периодичность выборов.

Законодательство о местном самоуправлении закрепляет новые формы принятия решений населением по вопросам местного значения. Устанавливая общий алгоритм проведения такого голо­сования, законодатель обязывает муниципалитеты определять в своих уставах все необходимы условия для его реализации.

Как уже было сказано ранее, существует несколько основных форм непосредственной демократии. Одной из них при осуществлении местного само­управления считается сход граждан. Закон закрепляет сход граждан в качестве само­стоятельной формы. Так же он прямо устанавливает тот случай, когда должна использоваться именно такая форма народовластия. Решения, принятые на сходе населения, подлежат безоговорочному исполнению на территории поселения, органы и представители власти муниципалитетов обеспечивают реализацию этих решений. Более того, законодательство наделяет сход граждан правотворческой инициативой. [4]

Правотворческая инициатива населения как форма демократии является пра­вом граждан выдвинуть проект нормативного акта по вопросам, относящимся к компетенции органов местной власти данного муниципалитета. Законы стран СНГ, регулирующие форм народовластия, устанавливают общие правила реализации подобной инициативы: определено минимальное число граждан-участников инициативной группы, установлен срок с момента внесения инициативы для рассмотрения проекта муниципального правового акта органами местной власти. Помимо этого, в законе устанавливается, что правотворческая инициатива реализуется по средствам внесения исключительно проекта муниципального правового акта, а не предложения о его принятии. Однако, на практике данная форма народовластия не востребована населением. Проблема её состоит в том, что законодательство не определяет понятие правотвор­ческой инициативы, не определен механизм ее реализации, отсутствует до­верие со стороны населения к органам власти, очевиден правовой нигилизм.

Более детально в законодательных актах стран-членов СНГ прописана реализация такой формы народовластия, как территориальное общественное самоуправление. Это форма самоорганизация населения по месту жительства в части территории муниципального образования (это могут быть поселения, не являющиеся муниципалитетом, микрорайоны, улицы, дворовые и иные территории) для самостоятельной и под личную ответственность реализации своих собственных инициатив по вопросам местного значения непосред­ственно жителями или через формируемые ими органы самоуправления. [1; 47]

Говоря о территориальном общественном самоуправлении, можно полагать, что оно имеет хорошие перспективы, поскольку, во-первых, выступает в роли посредника между гражданами и местной властью. Во-вторых, в качестве общественного объединения, и, в-третьих, как структура, наделенная опре­деленной властью на некоторой обозначенной территории. Это значит, что на данную форму принятия участия населения в исполнении местного самоуправления закон возлагает немалые надежды, поскольку она даёт возможность вовлекать в принятие решении по вопросам местного значения подавляющее число лиц, проживающих на соответствующей территории. Также территориальное общественное самоуправление содействует воспитанию в гражданах ощущения ответственности за общественные дела.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением В. М. Башилова, который высказывался о том, что «значение органов территориального общественного са­моуправления для формирования гражданского общества в России является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главным здесь является, как это ни парадоксально, необязательность таких организаций. Значит, можно предположить, что большинство из них станет возникать не по велению сверху, а действительно лишь только в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интере­сы и объединятся для их реализации и защиты» [1]. Тем не менее, в этом случае главная проблема состоит в том, что данная форма народовластия является новой. В её реализации на практике возникают проблемы, что требуется её дальнейшей правовой регламентации.

Наряду с территориальным общественным самоуправлением абсолютно новыми для стран постсоветского пространства формами участия граждан в решении проблем местного значения стали публичные слушания, опрос граждан, собрание делегатов (конферен­ция граждан).

Публичные слушания являются формой реализации прав жителей муници­палитета на участие в обсуждении и редакции проектов муниципальных правовых актов, касающихся вопросов местного значения в случаях, установленных за­конодательством. Оно определяет список проектов, которые в обяза­тельном порядке нуждаются в проведении публичных слушаний. Например, в вопросе составления проекта устава муниципального образования, проекта местного бюджета и пр. иными словами, законом строго закреплено право жителей на проведение публичных слушаний, тем не менее, нужны и гарантии, обеспечивающие потенциал эф­фективной реализации закреплённого за гражданами права.

Прежде всего, поскольку рассматриваемая форма народовластия является совершенно новой, необходимо грамотно и чётко утвердить порядок реализации процедуры организации и проведения публичных слушаний. А именно необходимо, чтобы были соблюдены следующие принципы: удобство, информи­рованность жителей о содержании и последовательности проведения, возможность жителей высказать своё мнение относительно проекта, учёт позиции граждан и пр.

Опрос граждан, в отличии от публичных слушаний, проводимых исключительно по инициативе субъектов муниципального образования, может быть про­веден как и по инициа­тиве органов госвласти субъектов государства в законодательно установлен­ном порядке. Проведение опроса граждан производится на территории всего муници­пального образования или на его части для определения позиции населения, учёта его мнения при принятии должностными лицами и органами местного самоуправле­ния окончательных решений. Это касается и органов гос­ударственной власти. Также важно понимать, что результаты опроса носят не обязательный, а рекомендательный характер.

Достаточно детально в законодательных актах стран, входящих в состав СНГ, прописано положение такой формы непосредственной демократии, как со­брание граждан. Оно может быть созвано для обсуждения проблем местного значения, информирования граждан о деятельности и должностных лиц местного ор­ганов самоуправления, а также с целью осуществления самоуправления, как террито­риального, так и общественного.

В отличие от схода граждан, собрания, проводятся лишь в определённой области территории муниципального обра­зования. Таким образом, собрание может быть, как формой реализации местного самоуправления, так и формой само­управления территориального и общественного. Принятые на собрании граждан решения, подлежат неукоснительному исполнению согласно законодательству в пределах границ определённой области муниципального образо­вания. Эти решения подлежат обязательному обнародованию – официальной публикации.

Помимо выше описанных форм непосредственной демократии, население имеет право на коллектив­ные и индивидуальные обращения в органы местной власти, которые подлежат рас­смотрению установленные сроки и в установленном порядке согласно законодательству.

Вместе с рассмотренными формами народовластия, реализуемыми с непосредственным участием населения муниципальных образований, граждане имеют право принимать участие в местном самоуправлении и в любых других формах, не противоречащих основному закону их государства. Поэтому наличие утверждённого списка форм непосредственной демократии позволил бы учесть местные традиции и осо­бенности каждой территории.

Очевидно, что местное самоуправление включает в себя наиболее массо­вые формы народовластия, что принципиально важно для стран – участниц СНГ, поскольку данный вопрос включает в себя одну из основ конституционного строя, который, в свою очередь, является основой процесса построения демократического государства.

На совре­менном этапе незавершенность (в той или иной степени) муниципальных реформ на постсоветском пространстве позволяет определить ряд основных перспективных направлений развития:

·     использование и расширение перечня форм непосредственной демократии для принятия решений по вопросам местного характера;

·     формирование новых под­ходов организации местного самоуправления на территориальном уровне;

·     снижение влияния государства в сфере местного самоуправления, что позволит привлечь граждан к проблемам самоуправления;

·     поддержание авторите­та органов местной власти с целью повышения к ним доверия населения и установления между ним доверительных отношений.

Всё это должно содейство­вать включению граждан в процесс развития террито­рии своего проживания, а также объяснить населению и обеспечивать поддержку с его стороны государственного курса, в том числе и стремление к продуктивному налаживанию связей и отношений с другими странам СНГ.

Список литературы:

1. Башилов, В. М. Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления / В. М. Башилов // Местное самоуправление в регионах: сб. — М.: ПРИОР, 2001. 74 с.

2. Кабышев, В. Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / В. Т. Кабышев. — Саратов: Изд-во Саратовск. ун-та, 1979. С. 4-5

3. Козлова, Е. И. Конституционное право России: учеб. / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — 3-е изд. — М.: Юристъ, 2002. 131 с.

4. Пылин, В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан: учебное и научно-практическое пособие / В.В. Пылин. СПб.: Изд-во ЛГОУ им. А.С. Пушкина, 2001. — 286 с.

5. Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — М.: Юрист, 2007, №4. — С. 37–40.