ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

На современном этапе развития наука финансового права до сих пор не располагает единым и унифицированным подходом к толкованию такой дефиниции, как «бюджетно-правовая ответственность». Остается неопределенным и место указанного института бюджетного права, а также производных от него субинститутов (бюджетное правонарушение, меры бюджетной ответственности и т.д.) в системе финансовой и юридической ответственности в целом.

Актуальность темы подкрепляется и наличием в бюджетном законодательстве ощутимого количества всевозможных противоречий и коллизий, что свидетельствует о необходимости его качественного реформирования, даже с учетом существенных изменений, внесенных Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ в ч. IV «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), о разборе которых и пойдет речь.

В основу проблематики при написании данной статьи взят вопрос о соотношении таких базовых категорий бюджетного права, как «бюджетная ответственность» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства».

Конституция Российской Федерации обязывает все органы государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и граждан, проживающих на территории Российской Федерации, соблюдать Конституцию, что обеспечивает законность, стабильность и правопорядок в государстве.

Предпосылки реформирования бюджетно-правового механизма следующие: появление новых экономических отношений между субъектами хозяйствования, развитие новых видов финансовой деятельности, глобализация мирового хозяйства и развитие международной торговли и финансово-экономических отношений, кризисные явления в финансово-экономической среде, ориентация экономики на социальное развитие и повышение развития человеческого капитала и пр. [2, с. 48]

Первостепенное значение в социально-экономическом развитии любого государства имеет бюджетная система. В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны, совместно с административным и уголовным законодательством РФ определяет систему юридической ответственности за правонарушения в области финансов, обеспечивает стабильность финансовой системы страны и повышении гарантий защищенности прав граждан и, тем самым, обеспечивает эффективный правовой способ воздействия на общественные отношения в финансовой сфере.

Дальнейшая эволюция законодательного регулирования ответственности за бюджетные нарушения связана с принятием Бюджетного Кодекса, который существенно расширил перечень нарушений бюджетного законодательства и мер принуждения за их совершения. Этот подход получил неоднозначные оценки. Ряд исследователей признал часть IV БК крайне неудачным разделом Кодекса, в то время как другие авторы поспешили заявить о появлении новой «бюджетной» ответственности в российском праве [1, с. 50].

Законодательного определения понятия финансово-правовой ответственности не установлено, поэтому в доктрине имеются различные толкования финансовой ответственности. Термин финансово-правовой ответственности применяется как в научных работах, так и в учебно-правовой литературе.

В частности, БК РФ не оперирует таким фундаментальным понятием доктрины финансового права, как «бюджетная ответственность»: вместо нее используется термин «ответственность за нарушение бюджетного законодательства».

С таким подходом согласен Д.Л. Комягин, по мнению которого бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет обособленного характера, к тому же система разновидностей юридической ответственности качественно не улучшается с возникновением новых отраслей права [3]. Нельзя не согласиться с приведенным положением, ведь в конечном итоге всякая юридическая ответственность находит свое отражение в уголовной, административной либо гражданско-правовой санкции.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации определены в ст. 284 БК РФ. Согласно данной статье (в соответствии с договорами-соглашениями о предоставлении средств из федерального бюджета) руководителям различных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (включая руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов), в определенных случаях дано право бесспорного взыскания, а руководителям Федерального казначейства и его территориальных органов — право приостанавливать операции по лицевым счетам в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством РФ, а также осуществлять другие полномочия.

Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, указанных в п. 1–3 ст. 284 БК РФ, при неправомерном применении мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность [5, с. 88].

Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации определены ст. 283 БК РФ.

БК РФ, определяя перечень оснований применения мер за нарушение бюджетного законодательства, указывает в ст. 283 и на иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами, т. е. указанный перечень является неполным, открытым и фактически за любое нарушение норм бюджетного законодательства может быть применена ответственность. При этом следует учитывать, что бюджетное законодательство регулирует не только организационные отношения - бюджетный процесс, но и отношения, имеющий материальный характер.

Действующее законодательство, регулирующее отношения в названной сфере, отличается значительным количеством пробелов и противоречий. Оно не содержит четкого механизма привлечения к административной ответственности за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств, а также не учитывает специфики деятельности контрольно-счетных органов в части выявления соответствующих нарушений [4, с. 356].

Анализ имеющихся в действующем законодательстве пробелов позволяет сделать вывод о необходимости внесения следующих изменений в БК РФ:

определить понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

отграничить административный проступок от уголовного преступления, указав, что любое малозначительное нарушение бюджетного законодательства является проступком;

ввести положения об административной преюдиции: после неоднократного применение мер административной ответственности должна наступать уголовная ответственность;

установить в части возмещения материального ущерба бюджетам бюджетной системы Российской Федерации конкретный предел (сумму) по уровням бюджетов в зависимости от которого наступает административная или уголовная ответственность;

в отдельных статьях предусмотреть ответственность в кратном размере, исходя из ущерба, нанесенного бюджетам всех уровней, включая местный бюджет;

предусмотреть повышенную ответственность за неисполнение обязательств по внешнему долгу.

На практике большая часть нарушений бюджетного законодательства, предполагающих наступление административной ответственности, фактически не влечёт таковой. С одной стороны, это придаёт соответствующим нормам БК РФ декларативный характер. С другой стороны, создаёт почву для совершения злоупотреблений с бюджетными средствами в условиях отсутствия адекватной негативной оценки данных деяний со стороны законодателя. Учитывая изложенное, представляется необходимым внесение дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления соответствующих мер административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, указанные в ст. 292 - ст. 300, ст. 302 - ст. 306 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Большинство ученых-финансистов признает наличие ответственности за нарушение бюджетного законодательства как вида самостоятельной финансовой ответственности, но, вместе с тем, игнорирует различия между производными от бюджетно-правовой ответственности и ответственности за нарушения бюджетного законодательства категориями, а порой и вовсе используют их в качестве синонимов. Именно поэтому необходимо строго понимать, что в качестве самостоятельной разновидности юридической ответственности данный правовой институт рассматривать нельзя, поскольку при нарушении бюджетного законодательства, по аналогии с валютным, ущерб причиняется финансовым интересам государства, юридических и физических лиц, что позволяет утверждать о финансово-правовой природе бюджетных нарушений.

Подводя итог вышесказанному, представляется вывод о том, что совершенствование положений об ответственности за нарушения в бюджетной сфере будет способствовать ясности законодательства, четкости соблюдения норм бюджетного законодательства в правоприменительной практике.