РАССЕКРЕЧИВАНИЕ РОССИЙСКИХ АРХИВОВ И РАСШИРЕНИЕ ДОСТУПА К НИМ В 90-Е ГГ.

Доступ к информации и сегодня является ведущей проблемой как в архивной отрасли, так и вообще в системе ДОУ. Без ее разрешения в архивной структуре невозможным получается взаимодействие архивов с другими общественными институтами, а также функционирование механизмов социального продвижения и памяти.

В данной работе использованы различные материалы по вопросу о рассекречивании документов как федеральных, так и ведомственных архивов. В частности, задействованы исследования российских архивистов — В.П. Козлова, Т.Ф. Павловой, В. А. Афиани, академика А.О. Чубарьяна и др. Статьи Т.Ф. Павловой «Рассекречивание документов в государственных архивах России: некоторые итоги, законодательная база, проблемы» («Вестник архивиста», 1991. — № 1—2), «Архивы закрылись?» («Отечественные архивы».2006 г.№ 1), «Ожидание перемен в деле рассекречивания документов КПСС: мнения хранителей и пользователей» («Отечественные архивы».2001. № 5) произвели наиболее яркое впечатление своей информативностью и четкостью изложения фактов. Первая ее статья посвящена преимущественно времени перестройки и опыту раннего постсоветского периода. Другие статьи оформляли ясную картину законодательной базы вопроса о рассекречивании документов и доступа к ним, строившейся в 90-е гг. Кроме того, весьма интересно излагает об общих чертах системы НСА, доступа к документам и понятии «государственная тайна» исследователь В.П. Козлов, опираясь на материалы конференций и на сравнительный анализ опыта США и Канады. Отчетливо ставят проблемы 90-х гг. в вопросе о доступе к архивным документам исследователи В.А. Афиани и академик А.О. Чубарьян.

Цель данного исследования: изучить проблему рассекречивания документов в архивах России, начиная со времени возникновения идей о расширении доступа к архивным документам и заканчивая современной ситуацией в архивной системе.

Очевидно, во время СССР большая часть информации, передаваемой в архивы, была засекреченной. Но вот наступил период перемен, когда открытость архивов — непременное условие демократизации общества, а готовность предать публичности ретроспективную информацию о своем прошлом и трагических моментах истории — акт необходимости. Как мы знаем, к концу 1980-х гг. государственные архивы бывшего СССР «пришли в качестве придатков административной системы, в которых скапливались документы ведомств как с ограничительными графами, так и закрытые фондообразователя» [1].

Безусловно, проблема рассекречивания архивной информации всегда была, есть и будет наиболее острой и болезненной, поскольку ее решению на практике нередко приводит, как говорит в своей статье «Публичность Российских архивов и проблемы рассекречивания архивных документов» В.П. Козлов, к «актуализации подчас острых и деликатных страниц истории народов и государств, судеб и поступков людей давнего и недавнего прошлого» [2].

За период существования СССР было время, когда происходило и плановое рассекречивание документов. Начиная со смерти Сталина, когда было принято Постановление Совета Министров СССР от 7 февраля 1956 г. № 246 «О мерах по упорядочению режима хранения и лучшему использованию архивных материалов министерств и ведомств» [3], благодаря чему не только архивами были проведены описи, напечатаны реестры описей, книги фондов, но и были открыты для пользователей материалы дореволюционной России, материалы коллегиального руководства партийных и советских органов (их можно было даже использовать в качестве научных публикаций и открытой печати) и, что интересно, те материалы, которые были подписаны впоследствии отстраненными от руководства представителями власти, т. е. репрессированными лицами. Этот беспрецедентный шаг к рассекречиванию очень важен, поскольку исследователи, можно сказать, воодушевились новыми возможностями и пытались всеми силами использовать их для своих работ, тем более что в это время впервые в плановом порядке рассекречены некоторые документы с грифом «секретно».

Однако недолго исследователи радовались новым архивным открытиям, и вскоре произошел обратный процесс. Надо сказать, что в архивной системе это не будет единичным случаем «смены настроений» в деле о рассекречивании документов, и прецеденты будут на протяжении последующих лет.

Расширение спектра документов ограниченного допуска привело к тому, что к началу 1987 г. в государственных архивах СССР объем охваченных ею ограничений документов составил более 50 % . Именно в это время в спецхран был вновь возвращен комплекс документов дореволюционных фондов, включая органы политического сыска, организации белых эмигрантов и т. д.

Козлов В.П. отмечает, что главным идеологом этих охранительных действий был руководитель в то время Главархива СССР Ф.М. Ваганов.

Важно, что учетом документов «ОД» официально никто не занимался, однако архивы составляли перечни фондов и дел этой категории, передававшиеся в читальные залы при выдаче документов исследователям. Кроме того, 50—80 гг. знаменательны тем, что при передаче дел на хранение в государственные архивы отдельные министерства и ведомства письменно, а иногда и просто устно устанавливали свои ограничения по использованию архивных документов, которые касались этих учреждений. Павлова приводит в своей статье «Рассекречивание документов в государственных архивах России…» такой пример: полность были закрыты в бывшем ЦГАОР СССР фонды Главлита СССР, Совета по делам религии при СМ СССР и фонды Госплава в бывшем ЦГАНХ СССР и ЦСУ. Так, только с разрешения ведомства документы этих организаций могли попасть в руки исследователей.

Важно отметить, что в соответствии с системой доступа, действовавшей в этот период, крайне сложно было ученым добиться использования даже тех документов, которые не имели грифа секретности. Такими документами были дела бывшего Верховного Совета СССР и СМ СССР. Хотя к документам СМ СССР можно было получить доступ непосредственно через Управление Делами СМ СССР. И, конечно, тех ученых, которые получили доступ к подобным материалам, было очень и очень мало.

Итак, как уже говорилось ранее, импульсом в процессе рассекречивания документов стал 1986 г., и 3 декабря 1986 г., когда на основании Всесоюзного совещания заведующих кафедрами общественных наук высших учебных заседаний (1—3 октября 1986 г.) было принято решение Секретариата ЦК КПСС, в соответствии уже с которым коллегия Главархива РСФСР 27 августа 1987 г. приняла решение «О проведении архивными учреждениями РСФСР работы по расширению информационной базы общественных наук». В этот период произошли значительные изменения в системе доступа и проведена крупномасштабная работа по уточнению режима хранения документов, фильтрации с них необоснованных запретов, установленных ведомствами. Конечно, не все цели и пожелания смогли реализовать на практике. И прежде всего, так и не удалось преодолеть полностью ограничения ведомств и установление доступа к отдельным комплексам материалов. К примеру, в мае 1991 г. было разработано и утверждено Положение о порядке использования в научных и практических целях архивных документов СМ РСФСР за 1966—1974 гг., которые не имели грифа секретности. Оно оформило и еще более упрочило их нахождение на режиме «ОД» [4]. Осталась неизменной и процедура получения разрешения на допуск к документам, которая строилась из цепи главного звена — Управления Делами СМ РСФСР, которое и давало разрешение.

В общем-то неудовлетворенность общества информационным обеспечением создавала предпосылку к формированию резко негативного отношения к закрытости архивов. Кроме того, эти бесконечные ограничения, несколько уровней и, скажем так, испытаний, через которые проходили исследователи, не могли создать поддержку подобной политики со стороны интеллектуальных кругов. Вероятно, это и послужило причиной повальному раскрытию архивов в первой половине 90-х гг., когда сдерживаемая 70-летней политикой СССР неутолимая жажда исследователей на получение знаний и просто осознание обществом отсутствия у него права на информацию получили отклик в призыве совершить прорыв от культа секретности к информационной культуре, «живительному элементу перестройки».

Глава 2. 1990-е гг.

Вопрос о доступности архивов наиболее остро стоял для России и в начале 90-х гг. Как сказано было ранее, до начала 90-х гг. половина архивов находилась на спецхране. Затем они стали открывать свои двери. Но к большому сожалению, первыми, прежде всего, воспользовались этими возможностями иностранцы. Об этом очень ярко и подробно пишет в своей статье Академик А.О. Чубарьян, которому волей судьбы пришлось столкнуться лично с парадоксом: « американцы, например, издают по близкой мне проблеме «холодной войны» бюллетени, в которых публикуют массу документов из российских архивов. У нас же эти документы после 1994 года оказались вновь засекреченными» [5]. Кроме того, как пишет В.Ю. Афиани, заместитель директора Российского государственного архива новейшей истории, «многие постановления ЦК КПСС были полностью опубликованы в свое время в газете «Правда» и в других официальных изданиях, а у нас они до сих пор хранятся под грифом «совершенно секретно» [6]. И что самое печальное, крупные комплексы документов из РГАНИ и других федеральных и ведомственных архивов передавались руководству Чехии, Польши, Южной Кореи и т. д.

Но рассмотрим ситуацию, сложившуюся в 90-е гг. в архивном деле по порядку.

В администрации президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была образована Комиссия по рассекречиванию документов, созданных КПСС. Как отмечает А. О. Чубарьян, в ее состав входили представители общественности, различных ведомств и Академии наук. И вероятно, прекращение деятельности этой комиссии в 1997 г. сыграло негативную роль в последующих годах.

Комиссия по приеме — передаче документов КПСС и КГБ СССР на государственное хранение и их использование была образована 14 октября 1991 года во исполнение указа Президента России от 24 августа 1991 г. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР. Как описывает в своей работе В.П. Козлов, «противостоять общественному прессу в то время было невозможно, и всем заинтересованным сторонам приходилось примириться с самим фактом создания комиссии» [7]. Состоялось не менее 11 заседаний комиссии. Уже на первом заседании руководителям архивных служб подразделений КГБ СССР было предложено к следующему заседанию представить справки о составе и содержании документов их архивов, а также предложения по их передаче на государственное хранение. Мало того, что изначально присутствовала мощное сопротивление со стороны представителей КГБ СССР настроениям и планам членов комиссии, они использовали в своей аргументации факт об отсутствии законодательного регулирования архивного дела в стране.

Таким образом, согласно указу «О национализации архивов КПСС» № 93, партия провозглашалась частью гос. аппарата, и поэтому ее партийные архивы передавались в ведение архивных органов РСФСР. Важно отметить, что документы передавались вместе с занимаемыми этими архивами зданиями, сооружениями и штатами. Кроме того, особое значение имели документы документы съездов, пленумов ЦК РКП(б)/ВКП(б)/КПСС. Передавались и личные фонды деятелей партии (Бухарина, Зиновьева, Троцкого, Ежова и т. д.). Эти документы не содержали гос. тайну, но были важной составляющей. Предполагалась передала этих документов по особому графику, четкой системе. В результате начавшихся в 1991 году передач, как известно, к 2013 году было переданы практически все документы исторической части архива Политбюро ЦК КПСС на гос. хранение, и теперь они открыты для доступа.

Однако, второй указ Ельцина № 82 «В целях предотвращения незаконного уничтожения в РСФСР документов архивов КГБ, для того, чтобы создать условия по использованию для нужд истории и культуры в ведение архивных фондов РСФСР…» был принят тоже в 1991 году. Согласно нему документы архивов КГБ передавались в гос. архивы. Об этом уже было сказано ранее, что создана была Комиссия по рассекречиванию дел архива КГБ. Мы вернулись к этому законодательному акту для того, чтобы наиболее подробно рассказать о составе документов, которые перешли на госхранение. Это были, в первую очередь, прекращенные уголовные дела на лиц, подвергавшихся политическим репрессиям и реабилитированных в установленным законом порядке, а также фильтрационно-проверочные дела советских граждан, бывших в плену, угнанных в Германию и другие страны Европы на принудительные работы в годы Второй Мировой Войны; дела репатриированных, а также реэмигрантов (из Китая, к примеру, начинается реэмиграция в 1943 году). Кроме того, к передаче на госхранение предполагались и фонды секретного делопроизводства — секретариата и подразделений КГБ СССР и его предшественников: это и переписка, отчеты, планы, контрольно-надзорные дела, статистические и информационные документы, учетно-проверочные дела на белых офицеров, царских чиновников и другое. Все эти документальные комплексы должны были передаваться со всем научно-справочным аппаратом, а также со страховым фондом и фондами информации по ним на машинных носителях.

Но не так долго указ № 82 реализовывался на практике. 14 октября 1999 года вышел Указ Президента № 1359, который запретил передачу документов КГБ на госхранение, и тем самым документы опять были засекречены.

Таким образом, согласно статистике, если к августу 1991 года на секретном хранении находилось в архивных учреждениях бывшего СССР более 7 млн. дел, то буквально в течение нескольких месяцев было рассекречено около 1 млн. 150 тыс. тел, а в 1992 г. — 2 млн. 867 дел.[8]

Изменения политической обстановки в стране, радикальные демократические перемены, которые произошли после августа 1991 г., спровоцировали принятие необходимых мер для снятия необоснованных ограничений с документов, а следовательно, расширению доступа к ним и регулированию этого процесса в системе архивных учреждений, а также законодательного оформления понятия «государственная тайна». Но были и, безусловно, «перегибы» в доступе к документам.

Так, нельзя забыть о том, что вопрос об упорядочении доступа к архивным документам решался на законодательном уровне 22 июня 1992 году благодаря Постановлению Верховного Совета РФ «О временном порядке доступа к архивным документам и их использовании» [9]. Именно этот документ публично объявил доступность архивных документов и справочников для всех физических лиц вне зависимости от их гражданства (о чем уже сказано было ранее); также он закрепил 30-летний срок секретности документов, составляющих государственную тайну, 75-летний срок ограничения на ознакомление с документами о личной жизни граждан и определил порядок доступа к ним; также он установил ответственность пользователей за использование архивных документов и, впервые, как отмечает Павлова, ответственность архивных учреждений за неправомочные действия перед пользователем.

Но этому постановлению предшествовали несколько, на мой взгляд, очень важных законодательных актов. Это январьский Указ Президента 1992 года «О защите государственных секретов Российской Федерации», а в апреле — постановление Правительства России «Вопросы организации защиты государственных секретов Российской Федерации» [10]. В условиях демократизации общества в то время невозможно было остановить процесс рассекречивания документов, поэтому начинается разработка Временного положения «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования», которое было одобрено решением Росархива от 15 июня 1992 года, который отчасти дублировался в Постановлении «О временном порядке доступа к архивным документам».

Таким образом, провозглашен принцип «общедоступности документов российских архивов, равных прав пользователей и ранее описанных условий. И более того, специальной нормой предусматривалось, что «документы, содержащие грифы секретности и созданные по 1942 г. включительно, объявлялись открытыми и подлежат полному рассекречиванию самими государственными архивами».

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод, что спустя практически 70 лет существования советской архивной системы впервые произошли невиданные радикальные перемены, соответствующие идеям демократизации общества и свободе информации. Важно сказать, «Положение» переросло в более высокий статус — постановление и узаконило фактически наиболее важные нормы, зафиксированные во «Временном положении».

Кроме того, вскоре, а именно 23 июня 1992 г. вышел Указ Президента «О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека», который был импульсом для широкомасштабной работы по рассекречиванию архивных документов, связанных с репрессивной политикой государства.

В итоге, в течение 1991—1993 гг. было в стране рассекречено в государственных архивах свыше 4,5 млн. дел, а к началу 1994 года явно обозначился глубокий кризис рассекречивания. В октябре 1993 года прекратила свою деятельность комиссия по приему-передаче документов на государственное хранение вместе с Верховным Советом РСФСР, а также был принят закон « О государственной тайне», который официально оформил это ведущее понятие в деле об архивных документах.

Так, согласно закону, « Государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны» [11]. Согласно этому закону было определено, что срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет со времени их создания. Кроме этого, срок может быть сокращен или, в исключительных случаях, продлен. Как мы помним, ранее срок хранения документов, содержащих государственную тайну, мог колебаться от 30 до 50 лет, теперь же законодательно определен точный срок, после которого должно происходить непременное рассекречивание документов. Безусловно, если именно так происходило и у нас в стране, то это было бы чудо, потому что непременное рассекречивание после прохождения 30-летнего срока архивных материалов — это очевидно утопия, недостижимая по ряду причин. С одной стороны, это препятствуют политические силы, которые хотят сохранить стабильную ситуацию в стране и не допустить информации разрушить систему государственной власти или возникновению других необратимых процессов. Во-вторых, безусловно, созданная Межведомственная комиссия, руководящая рассекречиванием документов, не может в полной мере организованно создать условия для рассекречивания всех этих документов. И отчасти, на мой взгляд, это связано и с человеческим фактором. В-третьих, сам закон «О государственной тайне» усложнил процедуру рассекречивания документов, в-четвертых, несмотря на то, что закон обязывал ведомства «периодически, но не реже чем через пять лет пересматривать содержание действующих..перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений их соответствия установленной степени секретности», такая работа пока что в 1993—1994 года не производилась и не могла производиться.

Таким образом, закон «О государственной тайне является действующим и по сей день и играющий значительную роль в деле о рассекречивании архивных документов.

1990-е гг. в системе международных архивов сыграли одну из наиболее значительных ролей. За этот период было рассекречено более половины дел, ранее находившихся на секретном хранении. Однако, безусловно, ряд источников по истории страны XX века остается засекреченным ( большая часть Архивного фонда КПСС, т. е. архивов РГАСПИ и РГАНИ, документы спецслужб, Главной военной прокуратуры СССР, Министерства обороны и др.). Кроме того, закрыты исторические части Архива Президента РФ и Правительства РФ. Но во второй половине 1990-х гг. темпы рассекречивания резко снизились.

На протяжении всего периода, скажем так, демократизации архивов с 1990-х можно сказать, что проблемы рассекречивания документов решались на разном уровне посредством нормативно-правовых актов. В зависимости о цели деятельности и масштаба рассекречивания создавались также специальные комиссии по рассекречиванию архивных документов. В эти комиссии, безусловно, входили и организации — фондообразователи. Однако на протяжении многолетнего периода работы комиссий неотъемлемыми остаются проблемы с рассекречиванием большого массива архивных документов. Это связано как с условиями действующего закона «О государственной тайне» от 21 июня 1993 г., посредством которого происходит постоянный пересмотр документов и увеличение срока секретности документов, кроме того, и в зависимости от этого работы Межведомственной комиссии по рассекречиванию архивных документов, содержащих сведения «о государственной тайне».

Если в начале 90-х гг. демократизация архивов предполагала открытие большей части архивов и повальное рассекречивание документов, содержащих государственную тайну, то в середине 1990-х гг. тенденция к рассекречиванию документов заметно снизилась. Это было обусловлено начавшимся кризисом в архивной системе в связи с недоработанностью как научно-справочного аппарата, так и главное, законодательной основы и законодательной базы для рассекречивания документов.

В 1990-х гг. прорывом в деле о рассекречивании документов послужил созданный 19 июня 1992 года «Временный порядок доступа к архивным документам и их использовании». Этот документ впервые публично объявил доступность архивных документов и справочников к ним для всех физических и юридических лиц вне зависимости от их гражданства, определил 30-летний срок секретности документов, содержащих государственную тайну и 75-летний срок ограничения на ознакомление с документами о личной жизни граждан. Важно отметить, что несмотря с принципом «открытости» архивов, в РФ непременно существовали и существуют до сих пор комплекс ограничений, посредством которых доступ ко всем документам не представляется возможным. И это верно, поскольку право на информацию не должно дискриминировать право на личную жизнь, право на государственную тайну и защиту интересов граждан и страны. Поэтому, на мой взгляд, ситуация начала 90-х гг. была неизбежной, но катастрофической, последствия которой мы и по сей день пытаемся разрешить.

Список литературы:

1. Архивоведение (теория и методика): учебник для вузов / Е.М. Бурова, Е.В. Алексеева, Л.П. Афанасьева; под ред. Е.М. Буровой. — М.: Издательский дом МЭИ, 2012. — 483 с.: ил. С. 402.
2. Афиани В.Ю. Ожидание перемен в деле рассекречивания документов КПСС: мнения хранителей и пользователей. // Отечественные архивы. 2001 г. № 5, С. 6.
3. Козлов В.П. Публичность российских архивов и проблема рассекречивания архивных документов. // Вестник архивиста. 1994 г. № 1—2 (19—20).
4. Козлов В.П. Российские архивы: проблемы доступа и использования // Делопроизводство, 2011 г.№ 2.
5. Козлов В.П. Архивы России в контексте политических событий 90-х годов XX в. // Делопроизводство. 2009 г. № 2. http://www.top-personal.ru/officeworkissue.html?64.
6. Конституция РФ 1993 г., ст. 29, п. 4.
7. Павлова Т.Ф. Рассекречивание документов в государственных архивах России: некоторые итоги, законодательная база. Проблемы. // Вестник архивиста. 1992 г. №1—2 (19—20) С. 51.
8. Постановление Совета Министров СССР от 7 февраля 1956 г. № 246 « О мерах по упорядочению режима хранения и лучшему использованию архивных материалов министерств и ведомств». Библиотека нормативно-правовых актов. http://www.libussr.ru/.
9. Постановлении Првительства РФ от 4.09.95 № 870. «Об утверждении правил Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну».
10. Федеральный закон «О государственной тайне» от 21 июня 1993 г. № 5485-1, ст. 2 http://svr.gov.ru/svr_today/doc05.htm.
11. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ, ст. 2.
12. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ, ст. 26,п. 1.
13. Хорхордина Т.И. История Отечества и архивы: 1917—1980 гг. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 1994. 360 с.
14. Чубарьян А.О. Ожидание перемен в деле рассекречивания документов КПСС: мнения хранителей и пользователей. // Отечественные архивы. 2001 г. № 5, С. 7.