ПРОБЛЕМА ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ЛЕГИТИМНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Европа: объединенная, но не единая.

В одном из выступлений перед Европейским парламентом глава Еврокомиссии Ж.М. Баррозу заявил: «Глобализация требует большего европейского единства. Больше единства требует большей интеграции. Больше интеграции требует больше демократии» [2].

Длительный период процветания и дивиденды, которые дала интеграция, создавали ощущение благополучия в ЕС. На первый взгляд кажется, что в Европе нет проблем ни с демократией, ни с легитимностью. Основой легитимности ЕС фактически стала экономическая эффективность его деятельности. Однако кризис показал, что легитимизация институтов, основанная на эффективности весьма ограничена. Население Европы более не хочет мириться с последствиями решений, в принятии которых оно не принимало участие.

Изучение легитимности власти актуально для России, которая относительно недавно вступила на путь демократического развития, поэтому сталкивается с серьезными трудностями в этой сфере. Кроме того, Россия является активным игроком на постсоветском пространстве, где формируются различные интеграционное объединения, такие как СНГ, ЕврАзЭС, Таможенный союз и др. В этой связи изучение механизмов обеспечения легитимности власти интеграционных объединений приобретает особую актуальность.

Дополнительную актуальность теме придает и тот факт, что дефицит легитимности затрагивает внешнюю политику ЕС, который пытается компенсировать недостаток демократии внутри системы за счет активных внешнеполитических действий. Делается попытка консолидации государств-членов ЕС за счет конструирования «общей внешней угрозы» [3, с. 61—70].

Для того чтобы оценить степень легитимности власти, политических систем или отдельных политических институтов, необходимо определиться с критериями, на предмет соответствия которым должен оцениваться тот или иной институт.

Под легитимностью власти понимают признание обществом ее законности и правомерности, готовность ей подчиняться [1, с. 36]. Сущностная черта легитимности власти — ее общественное признание, доверие и поддержка народа. При этом, безусловно, стоит учитывать, что легитимность тесно связана с эффективностью власти, то есть с тем, насколько власть реализует ожидания населения. Таким образом, эффективность — важнейший фактор увеличения легитимности.

Надо отметить, что в научных кругах до сих пор нет единого мнения по поводу критериев легитимности ЕС. На наш взгляд, наиболее обосновано и полно критерии легитимности Евросоюза изложены вы работах Андреаса Виммела [11].

Таблица 1.

Категории оценки легитимности Европейской политики

В таблице 1 приведены четыре категории, и их три подкатегории по оценке политической легитимности европейского управления. Во-первых, любая политическая система или институт, претендующие на легитимность, должны быть законны, приняты обществом и соответствовать принятым в этом обществе нормам. Во-вторых, при оценке легитимности необходимо выявить, что конкретно необходимо исследовать, то есть объекты легитимности. По отношению к ЕС это: политическая система ЕС в целом, отдельные институты ЕС, и политические решения. Если объекты легитимности в целом являются константами, то для оценки уровня легитимности необходимо также исследовать изменяющиеся составляющие (переменные): участие населения (вход), процесс принятия решений, и результаты политического процесса (выход). Ну и конечно, необходимо выявить точки отсчета для сравнения, то есть стандарты легитимности.

Кратко рассмотрим основные составляющие концепции легитимности.

Понятие законности в данном случае означает, насколько совместимы правовые нормы ЕС и национального конституционного права, а также соотношение различных ветвей власти в процессе принятия решений на наднациональном уровне [9].

Принятие (соблюдение) означает, что легитимность политической системы или отдельных решений зависит от поддержки со стороны граждан, которая может быть эмпирически измерена посредством опросов общественного мнения, а также выражается в соблюдении гражданами правовых норм.

Нормативное обоснование легитимности подразумевает ответ на вопрос, в какой степени политическая система соответствует определенным критериям (нормам). Примерами нормативного обоснования демократической легитимности являются представления о демократии и ее основных атрибутах, таких, как возможность граждан участвовать в формировании власти и влиять на принимаемые ею решения, то есть о том, что политическая система должна гарантировать и обеспечить, чтобы считаться законной.

В данной работе остановимся на оценке легитимности политической системы ЕС, ее внешнего дизайна, а также исследуем процесс принятия решений в ЕС.

Условием развития Евросоюза является обеспечение однородности его правового пространства. Вступающие в ЕС государства обязаны в полном объеме принять его правовые нормы и практики, регламентирующие различные стороны общественной и частной жизни населения. Во всех государствах-членах ЕС были проведены референдумы на предмет согласия вступления в ЕС и в этом смысле законность его не вызывает сомнений. Однако о серьезном кризисе легитимности политической системы ЕС говорят следующие факты.

Во-первых, феномен, так называемой, «гибкой интеграции», когда для разных стран предусмотрена возможность неодинакового участия в структурах Евросоюза (например, в Шенгенскую зону входят 22 из 28 стран ЕС, а в Еврозону — 18).

Во-вторых, отсутствие Конституции ЕС. Евросоюз действует на основании соглашений и договоров, ратифицируемых государствами-членами. В большинстве случаев договоры ратифицируются национальными парламентами без непосредственного участия граждан, то есть граждане не могут повлиять ни на институциональный дизайн системы, ни на конкретное содержание проекта интеграции.

В-третьих, легитимность деятельности Евросоюза вызывает сомнения с точки зрения признания его деятельности гражданами Европы. Отрицательный результат референдумов во Франции и Нидерландах по поводу принятия Конституции ЕС, повторное голосование на референдуме в Ирландии по поводу принятия Лиссабонского договора, трудности с ратификацией договоров в национальных парламентах являются доказательством недостаточной легитимности Евросоюза [5].

Выводы подтверждаются данными опросов. Доверие к Европейскому Союзу в настоящее время находится в своей самой низкой точке (31 %). Для 28 % респондентов ЕС имеет негативный имидж. Только 6 % опрошенных удовлетворены уровнем развития демократии в ЕС против 26 %, которые считают, что демократия в ЕС работает не очень хорошо [4].

Стоит отметить, что никто не сомневается, что политическая система ЕС осуществляет управление во имя народа (“output legitimacy”). Но чтобы обеспечить демократическую легитимность политической системы необходимо, чтобы система осознавалась как правление народа. Народ должен осознавать себя как источник власти в политической системе (“input legitimacy”).

Институциональная система ЕС также отличается от традиционных национальных институциональных систем. Главное ее отличие — отсутствие принципа разделения властей. Можно было бы сказать, что ЕС не является государством в общепринятом смысле, поэтому принцип разделения властей, призванный предотвратить возможность узурпации власти, не является актуальным. Большую опасность в ЕС вызывает не возможность узурпации власти институтом, а возможность большего влияния определенных стран или групп стран. Поэтому ЕС создает очень сложную систему взаимодействия органов власти, сложную систему сдержек и противовесов.

Изначально европейская система создавалась как аполитичная, рассчитанная на сугубо технократический процесс принятия решений с расчетом на эффективность как залог легитимности. То есть изначально не предусматривалось создание механизмов обеспечения легитимности. Считалось, что поскольку исполнительные органы ЕС формируются национальными правительствами (которые, в большинстве стран, формируются из представителей политических партий, победивших на выборах в национальные парламенты), и остаются подотчетными своим парламентам и гражданам, институты ЕС и принимаемые им решения легитимны [10].

Вместе с тем, система органов власти в ЕС выстроена таким образом, что требует участия граждан и их представителей в политическом процессе (хотя бы на выборах в Европарлемент и ратификации основополагающих Договоров). С одной стороны, для решения проблемы демократической легитимности институтов ЕС следовало бы усилить участие граждан в их деятельности, с другой стороны — именно участие граждан ослабляет эффективность деятельности этих институтов.

Теперь оценим возможности участия граждан в формировании институтов ЕС. Непосредственно гражданами формируется только один из трех институтов, наделенных законодательной властью — Европейский Парламент, полномочия которого ограничены в сравнении с национальными парламентами хотя бы уже потому, что он не обладает правом законодательной инициативы. Слабая роль Парламента в политическом процессе ЕС была осознана уже в 1970-х гг. В «докладе Веделя» отмечалось: «Парламент не способен выполнять свою традиционную роль, а именно выражать и формировать общественное мнение» [11, с. 29; 32]. Важнейшими акторами политического процесса ЕС являются Европейская Комиссия и Совет министров (Council).

Совет, сочетающий полномочия законодательного и исполнительного органа власти, состоит и представителей правительств всех 28 стран-членов ЕС. Комиссия, имеющая полномочия сразу трех ветвей власти и являющаяся центральным исполнительным органом Евросоюза, состоит из 28 комиссаров, утверждаемых квалифицированным большинством Совета. Процедура утверждения далека от идеалов демократии: Совет одобряет список кандидатов в соответствии с предложениями, выдвинутыми ранее государствами-членами; голосование имело бы смысл, если бы каждый член ЕС выдвигал несколько кандидатур. Однако на одно место в Комиссии всегда выдвигалась одна кандидатура, и ни разу Совет не отвергал предложенного кандидата.

Правильным для решения проблемы демократической легитимности институтов ЕС было бы усиление роли парламента. Но на сегодняшний день Комиссия является единственным институтом ЕС подотчетным Европарламенту, при этом Европарламент не уполномочен отправлять в отставку отдельных членов Комиссии. Парламент также участвует в формировании состава Комиссии, который, впрочем, не комплектуется из победивших на выборах в Европарламент партий. Совет парламенту не подотчетен.

Таким образом, узость полномочий Европарламента нивелирует важнейший институт обеспечения демократической легитимности — выборы. Никто не сомневается в результатах выборов в Европарламент, вопрос в том, насколько население считает важными эти выборы. В действительности выборы многоуровневой системы управления на наднациональном уровне в глазах граждан потеряли смысл. Граждане понимают, что их голоса не имеют значения, потому что система всегда дает один и тот же результат в плане государственной политики: расширение интеграции. Явка избирателей на европейских выборах неуклонно катится вниз: 43 % в 2009 г. и 43,09 % в 2014 г. [8]. Институт, в деятельности которого заинтересовано менее половины населения вряд ли может претендовать на легитимность. Европарламент, который не может формировать повестку и выступать с законодательной инициативой, не воспринимается как институт призванный защищать и способствовать реализации прав граждан. Европарламенту доверяют всего 40 % респондентов, Комиссии — 36 %, Совету — 32 % [6, с. 83]. При этом уровень недоверия к указанным институтам выше, чем уровень доверия, что в очередной раз свидетельствует о кризисе легитимности.

Одним из факторов, снижающим легитимность органов ЕС является сложность и непонятность Евросоюза для обывателя. Согласно последним опросам 47 % населения не понимают, как Евросоюз работает. Сложность состоит и в том, что многоуровневость системы, включающей национальные, межправительственные и наднациональные институты, практически исключает возможность нахождения ответственных за принятие тех или иных решений, что усугубляет дефицит легитимности.

Ситуация прослеживается лучше всего в переговорах по поводу соглашений в рамках ЕС: представители правительств стран ЕС заседают за закрытыми дверями, пока согласие не будет достигнуто. К консультациям по поводу принятия решений привлекается не вся общественность, а экспертное сообщество путем создания различных исследовательских организаций, на основе докладов которых формируются политические решения. А потом национальные парламенты обычно ратифицируют подготовленные соглашения в рутинном порядке. Этот механизм дает сбои лишь в тех странах, где решение по поводу ратификации подобных соглашений принимается в результате референдума.

Способы одобрения законопроектов в ЕС слишком многообразны и сложны. В настоящее время существует несколько процедур выработки и одобрения законопроектов, в которых функции и полномочия Еврокомиссии, Совета и Европарламента меняются. Это заметно осложняет положение граждан, поскольку требует от них при обсуждении вопроса не только знать суть проблемы, но и разбираться в технических тонкостях организации ЕС.

Пока решения Европейского Союза на межправительственном уровне (в Совете) принимались единогласно, в целом не было особой необходимости легитимизации этих решений, поскольку национальные правительства были подотчетны своим национальным парламентам и избирателям. Но Лиссабонский договор ввел новую систему голосования в Совете по формуле «двойного большинства»: решение считается принятым, если за него проголосовали представители 55 % государств ЕС, в которых проживает не менее 65 % населения Евросоюза (данное положение вступает в силу в 2014 г.). Таким образом, возникают сразу две проблемы: во-первых, три крупные страны (Германия, Франция и Великобритания) могут заблокировать любой законопроект; во-вторых, национальные парламенты утрачивают возможность контролировать позиции представителей своих правительств на европейской арене.

Процесс имплементации директив ЕС в законодательство государств-членов занимает достаточно много времени. В результате, если по итогам выборов к власти приходят новые слои политической элиты, на них будет лежать обязанность внедрять те правовые нормы, которые были одобрены их предшественниками и за которые они сами (а косвенно и граждане) не проголосовали бы в данный момент.

В целом, проблемы легитимности ЕС проистекают из его особенностей как политической системы: ассиметричности и многоуровневости, а также из-за отсутствия субъекта легитимности — общеевропейского демоса. Без решения проблемы демократической легитимности институтов ЕС невозможно дальнейшее развитие интеграционных процессов.

ЕС имеет высокоразвитую координационную систему взаимодействия институтов, однако коммуникационный компонент системы развит слабо. Параллельно с процессами развития институтов ЕС должны были развиваться механизмы обеспечения их легитимности, институты, способные формировать общественное мнение: собственные СМИ, общеевропейские политические партии, европейское гражданское общество. Все это, возможно, дало бы положительные результаты в деле преодоления дефицита легитимности.

Список литературы:

1. Ахмина Г.А., Бобченко Т.С. Социология и политология: краткий курс лекций. — Казань: Изд-во Казан. гос. техн. ун-та, 1998. — 59 с.
2. Баррозу Ж.М. Speech on the State of the Union. — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://ec.europa.eu/soteu2012 / (дата обращения 05.06.2014).
3. Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском Союзе / Е.С. Громогласова. — М.: ИМЭМО РАН, 2009. — 116 с. С. 61—70.
4. Оценка гражданами имиджа Европейского Союза // Евробарометр, июль 2012. — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb77/eb77_en.htm (дата обращения 30.05.2014).
5. Стрелков А.А. «Демократический дефицит» после Лиссабонского договора / А. Стрелков — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.perspektivy.info/oykumena/europe/demokraticheskij_deficit_posle_lissabonskogo_dogovora_2010-04-09.htm (дата обращения 30.05.2014).
6. Уровень доверия институтам ЕС // Public opinion in the European Union — Standard Eurobarometer 77 report / Spring 2012 — TNS Opinion & Social — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb77/eb77_en.htm (дата обращения 03.06.2014).
7. Явка избирателей на выборах в Европейский парламент — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.results-elections2014.eu/en/turnout.html (дата обращения 02.06.2014).
8. Lenaerts К., Desomer М. New Models of Constitution-Making in Europe. The Quest for Legitimacy / Lenaerts К., Desomer М. // Common Market Law Review, 2002. — №. 39(6). — P. 1217—1254.
9. Moravcsik A. In defence of the «democratic deficit»: Reassessing the legitimacy of the European Union / Moravcsik A. // Journal of Common Market Studies. — Vol. 40. — № 4. — P. 603—634.
10. Vedel, Geprges. (1972) Report of the working party examining the problem of the enlargement of the powers of the European Parliament. / Report Vedel. // Bulletin of the European Communities, Supplement 4/72. [EU Commission — Working Document] Brussels, 1972. — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://aei.pitt.edu/id/eprint/5587 (дата обращения — 2.06. 2014).
11. Wimmel A. Theorising the Democratic Legitimacy of European Governance: A Labyrinth With No Exit? / Wimmel A. // European Integration, 2009. — Vol. 31. — №. 2. — P. 181—199.