ПРОБЛЕМЫ МОРАЛЬНОГО РИСКА И НЕБЛАГОПРИЯТНОГО ОТБОРА В СХЕМЕ КОМПЕНСАЦИЙ ЗА ВЫБРОСЫ В АТМОСФЕРУ УГЛЕКИСЛОГО ГАЗА

С момента возникновения в мире обеспокоенности касательно ухудшающегося состояния окружающей среды и изменения климата, одной из величайших идей, предложенных экономистами для сокращения негативного воздействия человека с минимальными издержками, было использование в данной сфере рыночных механизмов. Однако анализ экономики окружающей среды с помощью инструментов классической экономической теории может дать только ограниченные и неточные результаты, поскольку в процесс формирования экологической политики оказывается вовлечено множество факторов, таких как инновации, политические и институциональные рамки. Таким образом, институциональный анализ экологического регулирования может точнее оценить результаты применения различных инструментов экологической политики и выявить их недостатки.

К основным механизмам рыночного регулирования воздействия на окружающую среду традиционно относят торговлю квотами на выбросы углекислого газа и экологические налоги, т. е. количественный и ценовой инструменты соответственно. Но их практическое использование приводит к возникновению ряда проблем, одной из которых является моральный риск.

Введение ограничений на выбросы углекислого газа вызвало волну негодования со стороны развивающихся стран, которые посчитали несправедливым наложение одинаковых ограничений на страны с различными уровнями развития. Обеспечение условий для экономического роста для них являлось более приоритетной задачей, чем устранение его же последствий для окружающей среды. Поэтому, например, Киотский протокол предусматривает обязательное снижение выбросов только развитыми странами. Будучи освобожденными от ответственности за загрязнение, развивающиеся страны приобретают стимул отклоняться от экологических целей в пользу ускорения экономического роста, что и рождает проблему морального риска. Наиболее ярким примером здесь является Китай, который в 2007 г. стал мировым лидером по выбросам углекислого газа. Тем не менее, согласно Киотскому протоколу, как развивающаяся страна, он имеет право не сокращать выбросы, что касается и Индии. В результате, вклад развитых стран в уменьшение объемов парниковых газов в атмосфере сходит на нет из-за отсутствия ответственности для развивающихся [3, с. 9].

Проблемы с торговлей квотами и налогами на выбросы привели к изобретению нового механизма, который получил название “carbon offsets”; в дальнейшем будем называть его «компенсациями выбросов углекислого газа». С учетом того, что некоторые страны не подпадают под ограничения на объемы выбросов углекислого газа, встает вопрос о том, как можно стимулировать эти страны добровольно снижать выбросы, что и является основной целью вышеназванного механизма.

Суть компенсации заключается в том, что страны, имеющие обязательства по ограничению выбросов, могут возместить их за счет вложений в экологические проекты, осуществляемые в странах, не охватываемых регулированием выбросов. Если в результате реализации проекта наблюдается фактическое сокращение выбросов, то страна-инвестор может зачислить его в свою квоту, приобретая соответствующие углеродные единицы (1 тонна углеродного эквивалента).

Чаще всего механизм компенсации рассматривается как дополнение к основным рыночным механизмам защиты окружающей среды. Их общей целью является снижение затрат, необходимых для достижения определенной экологической цели. Тем не менее, отличительной чертой компенсационных выплат является тот факт, что они нацелены на субсидирование фирм, сокращающих выбросы, а не повышение стоимости выбросов при дальнейшем увеличении их объемов [1, с. 1].

К основным преимуществам компенсации выбросов углекислого газа относится, как было сказано выше, снижение издержек на достижение экологических целей. Положительный эффект наблюдается как в развивающихся странах, которые приобретают новые источники капитала для стимулирования технологического развития и искоренения бедности, так и в развитых странах, получающих возможность сократить вредные выбросы по значительно более низкой цене. Причина кроется в том, что сокращение выбросов на 1 тонну в странах и отраслях, не ограниченных углеродными квотами, оказывается в разы дешевле, чем осуществление аналогичного мероприятия в регулируемых областях [1, с. 3]. Более того, субсидирование определенных технологий может способствовать их дальнейшему развитию. Наконец, среди ученых существует мнение, что применение механизма компенсации будет способствовать повышению участия развивающихся стран в глобальных проектах по защите окружающей среды, в том числе, их вовлечению в рыночные механизмы.

Несмотря на существующие преимущества компенсационного механизма, он активно критикуется в научных кругах из-за многочисленных недостатков, которые, в итоге, ведут к сокращению выбросов на меньшее значение, чем сумма переведенных углеродных единиц. Во-первых, проблему представляет недостаток контроля и измерения результатов осуществления проектов в странах, получающих финансирование. Для эффективности проводимых программ необходимо обеспечение большей прозрачности и открытого доступа к информации. Следующая сложность касается недостаточной силы институтов власти и регулирования в странах, продающих компенсации. Они не только не способны создать необходимые условия для оценки эффективности экологических проектов, но часто оказываются не заинтересованы в этом, поскольку заботятся только о вливании в страну капитала [1, с. 4]. Тем не менее, введение определенных мер может в некоторой степени решить первые две проблемы, в то время как третья представляет наибольшую сложность.

Основная проблема заключается в верном определении так называемого исходного уровня выбросов (emissions baseline), которые бы осуществлял объект в условиях отсутствия программы компенсации. Если на рынке торговли квотами базовые уровни у фирм равны нулю, а любое превышение должно обеспечиваться покупкой эмиссионных квот, то в условиях компенсаций за выбросы исходный уровень выбросов не настолько ясен. Чтобы его определить, контролирующим институтам приходится делать предположения на основе имеющихся данных об объемах выбросов после продажи компенсаций. Таким образом, существует неуверенность как в точности определения, на сколько снизились выбросы у конкретного предприятия, так и в расчете общего среднего уровня снижения [4, с. 6].

Неопределенность при установлении исходных уровней выбросов, а следовательно, асимметричность информации, подталкивают фирмы к «нечестному» поведению, что порождает проблемы морального риска и неблагоприятного отбора. Далее каждая из них будет рассмотрена отдельно.

Проблема морального риска появляется, если фирмы прилагают усилия для завышения своих базовых уровней выбросов. Она возникает, главным образом, вследствие конфликта интересов: мировое сообщество в лице контролирующих институтов заинтересовано в снижении уровня выбросов, в то время как отдельные страны и отрасли стремятся лишь к получению финансирования. Чтобы достичь своей цели, они либо начинают вкладывать в активы, производящие большие объемы выбросов, чтобы получить компенсационные выплаты, а затем прекратить вложения, либо откладывают инвестиции в технологии, позволяющие уменьшить выбросы из имеющихся ресурсов [1, с. 5]. В сложившейся ситуации принципал, т. е. контролирующие органы, может наблюдать действия агента, т. е. фирм, отраслей и стран, а именно получение ими компенсационных выплат, однако он не обладает информацией о сложившемся состоянии природы, т. е. реальном базовом уровне выбросов агента. Таким образом, невозможно оценить, насколько адекватна реакция агента на состояние мира, поэтому в данном случае мы имеем дело с проблемой скрытой информации.

Что касается неблагоприятного отбора, здесь основная проблема заключается в том, что выход на рынок компенсаций будет существенно выгоднее для фирм, базовые уровни выбросов которых уже достаточно низкие и находятся ниже ожидаемых значений контролирующих органов. Получается, что эти компании будут получать дополнительное финансирование для «сокращения» выбросов, которое могло бы произойти и в отсутствие компенсационных выплат. В данной ситуации важно объяснить понятие т. н. дополнительности (additionality).

Основным условием для получения финансирования для экологических проектов в рамках рынка компенсаций является возможность дополнительного снижения объемов выбросов по сравнению с ситуацией, когда проекты не внедряются. Это условие и получило название дополнительности. То есть, чтобы участвовать в программе, компания не может сослаться на уже достигнутый низкий уровень загрязнения: необходимо приложение усилий для дальнейших положительных сдвигов в данном направлении.

Как и в случае с моральным риском, фирмы пытаются извлечь выгоду из асимметрии информации, поскольку контролирующим органам может быть известен средний исходный уровень выбросов по отрасли, но не уровень каждой конкретной фирмы. Естественно, речь идет об отраслях, не имеющих количественных обязательств по сокращению выбросов. Ситуация, при которой контролирующим органам точно не известен даже средний уровень выбросов по отрасли, тоже может возникнуть, но последствия таковой будут сильно отличаться от первого случая, хотя результатом обоих станет меньшее фактическое снижение объемов выбросов, чем запланированные значения [1, с. 6].

Предположим, что контролирующий институт достаточно точно знает средний базовый уровень выбросов по отрасли. В этой ситуации среди всех фирм какая-то часть будет иметь в действительности уровень выбросов выше среднего, а другая часть — ниже. Соответственно будут различаться и издержки фирм на сокращение выбросов с исходных значений. Чем ниже базовый уровень выбросов фирмы, тем меньше будут издержки для его понижения в рамках программы компенсации. В итоге, только фирмы с низкими исходными значениями будут заинтересованы во входе на компенсационный рынок, фирмы же с высокими базовыми выбросами уйдут с рынка. Вследствие проявления экологической активности только со стороны компаний с низким уровнем загрязнения, уровень выбросов углекислого газа сектором, не охваченным регулированием, увеличится, что повлечет за собой больше выбросов в общем [1, с. 7]. Фирмы с высоким уровнем выбросов выступают здесь в роли качественного сегмента рынка, поскольку как раз они приложили бы больше усилий для улучшения своих экологических показателей, если бы участвовали в механизме компенсации.

А сейчас предположим, что контролирующие органы не могут точно определить начальный средний уровень выбросов отрасли в целом и переоценивают его. В данной ситуации компенсационные расходы фирм оказываются меньше, чем реальные расходы на уменьшение загрязнения, поскольку им необходимо обеспечить лишь малое снижение, следовательно, больше фирм выходит на рынок, и предлагается больше компенсационных кредитов. Однако, несмотря на большее количество компенсационных выплат, реальное снижение выбросов сокращается, хотя общий уровень выбросов и не выходит за пределы ожидаемого значения [1, с. 8].

Из вышесказанного становится очевидно, что несмотря на высокий потенциал механизма компенсации выбросов, негативные последствия от его введения могут с большой вероятностью перевесить положительные эффекты. Для решения возникших проблем было предложено несколько способов. Первое решение проблем морального риска и неблагоприятного отбора предполагало выдачу достаточного количества прав собственности всем акторам на рынке возмещения выбросов. Под правами собственности в данном контексте понимается право на определенный объем выхлопов в атмосферу. Но воплощение этой идеи было бы затруднительно с политической точки зрения, поскольку повлекло бы за собой значительное перемещение богатства.

Во-вторых, предлагаются пути более точного определения исходного уровня выбросов, который не может быть измерен на практике. Например, это можно осуществить, проводя случайный мониторинг фирм, получающих финансирование для проектов. Для этого всю совокупность таких фирм следует разделить на 2 группы, позволив одной осуществить экологические проекты, а другую оставить в стороне как основу для контроля [1, с. 13]. Несмотря на то, что этот способ помогает выявить завышение базовых уровней выбросов и наличие неблагоприятного отбора, он, тем не менее, не позволяет определить уровни загрязнения отдельных фирм, а также сопряжен с большими издержками.

Наконец, третий способ подразумевает наложение ограничений непосредственно на компенсационные выплаты. Оно может заключаться в ограничении размеров выплат, обложении их налогами и ограничении круга компаний или отраслей, которые могут торговать компенсационными выплатами. Но и этот способ не в состоянии полностью устранить проблемы морального риска и неблагоприятного отбора; он лишь уменьшит количество компенсационных выплат, торгуемых на рынке [4, с. 6].

Теоретический анализ концепции компенсационных выплат за выбросы углекислого газа выявляет, что она является малоэффективным рыночным инструментом экологической политики. Однако подобные механизмы в том или ином виде широко используются на практике, чему можно найти несколько объяснений.

Одним из оснований применения компенсаций выступает политический мотив, а именно попытка повлиять на электоральное поведение. Во время предвыборной гонки политики могут пообещать сокращение вредных выбросов до определенного уровня в случае их прихода к власти и внедрить систему компенсаций для создания видимости активности в сфере защиты окружающей среды. Но в итоге, из-за возможной «нечестной» игры обещанные показатели так и не будут достигнуты.

Сильным стимулом для участия развивающихся стран в механизме может стать ожидание получения прибыли в виде трансферов из развитых стран без необходимости принятия ограничений на промышленные выбросы. Несомненно, положительным эффектом также может стать стимулирование развития технологий и политических и экономических институтов в развивающихся странах, что в конечном счете увеличит их спрос на снижение загрязнения, но этот эффект вряд ли примет большие масштабы.

Еще одним объяснением распространенности механизма компенсаций может быть возможность решения правовых вопросов, связанных с проведением экологической политики. Так, решить проблему высокой концентрации парниковых газов в атмосфере можно, либо сокращая выбросы, либо увеличивая площадь лесов. Но если государство может наложить ограничения на объемы выбросов, то принуждение производителей к посадке лесов было бы противозаконно. Поэтому стимулировать подобные виды активности нужно не через регулирование, а через систему выплаты компенсаций.

Таким образом, данный механизм является своеобразным переходом от системы управления и контроля к рыночным механизмам, обеспечивая большую гибкость в достижении регулятивно-установленной цели и налагая ограничения, которые могут быть привлекательны для определенных общественных групп и политиков [4, с. 13].

Среди множества примеров применения механизма компенсации выбросов наиболее значимым является Механизм чистого развития (МЧР), внедренный в рамках Киотского протокола. Принцип его действия не отличается от проектов такого рода: развитые страны с количественными ограничениями на объемы выбросов компенсируют их за счет инвестиций в экологические проекты развивающихся стран, для которых не предусмотрены ограничения. Важно отметить, что основной целью МЧР не является само по себе снижение объемов выбросов парниковых газов, но снижение издержек контроля уровня парниковых газов и обеспечение условий для устойчивого развития развивающихся стран. С момента образования механизма до сентября 2014 г. в его рамках было зарегистрировано практически 8 тыс. экологических проектов и выпущено почти 1,5 млрд Сертифицированных сокращений выбросов (углеродных единиц), из которых 60 % приходятся на Китай и 13 % — на Индию. Основными покупателями ССВ являются европейские страны [2].

Среди проблем в работе МЧР можно также выделить вопрос дополнительности, поскольку многие проекты вызывают сомнения в том, действительно ли они способствуют уменьшению загрязнения атмосферы. Также оказывается, что стоимость снижения выбросов в рамках механизма иногда в несколько раз превышает реальную стоимость аналогичного снижения, что явно противоречит одной из целей создания МЧР. Наконец, несколько исследований подтвердили, что трансакционные издержки, связанные с подачей заявки на кредит, мониторингом и предоставлением отчетов о результатах проектов в рамках механизма значительно превышают, например, издержки в системе торговли эмиссионными квотами [4, с. 8].

Таким образом, торговля компенсационными выплатами является, скорее, переходным механизмом экологического регулирования, который просуществует до появления более совершенной замены для него. Асимметричность информации на рынке при использовании данного механизма приводит к возникновению проблем морального риска и неблагоприятного отбора, полностью решить которые не представляется возможным, несмотря на попытки предпринять некоторые меры. Поэтому нецелесообразно использовать компенсации, если задачей является обеспечение экономической эффективности при достижении установленной экологической цели. Тем не менее, они могут успешно применяться для субсидирования «зеленых» технологий при отсутствии других альтернатив и в условиях достаточной открытости информации.

Список литературы:

1. J.B. Bushnell. The economics of carbon offsets // National Bureau of Economic Research. — 06.2010. — 16 p. URL: http://nber.org/ (дата обращения: 07.12.14).
2. Clean Development Mechanism — [Электронный ресурс]. URL: http://cdm.unfccc.int/Statistics/Public/CDMinsights/index.html (дата обращения: 07.12.14).
3. J. Eastin, R. Grundmann, A. Prakash. The two limits debates: “Limits to Growth” and climate change. — 2010. — 11 p. URL: http://elsevier.ru/ (дата обращения: 07.12.14).
4. R. Hahn, K. Richards. Evaluating the effectiveness of environmental offset policies. — 01.2013. — 17 p. URL: http:// gcbpp.org/ (дата обращения: 07.12.14).