Конституционная ответственность Правительства Российской Федерации

CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY OF THE RUSSIAN FEDERATION GOVERNMENT

Irina Pustovalova

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Ivanovo branch of the International Institute of Law, Russia, Ivanovo

Аннотация. Статья посвящена проблеме конституционной ответственности Правительства РФ. Анализируются отдельные конституционные нормы, регламентирующие вопросы ответственности Правительства, теоретические подходы к понятию конституционной ответственности.

Abstract. The article is devoted to the problem of constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation. The article analyzes certain constitutional norms regulating the issues of the Government's responsibility, theoretical approaches to the concept of constitutional responsibility.

Ключевые слова: правительство; конституционная ответственность; политическая ответственность; основания ответственности; санкции.

Keywords: government; constitutional responsibility; political responsibility; grounds for responsibility; sanctions.

Конституционная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Основной закон содержит нормы, позволяющие разграничить конституционную ответственность в зависимости от субъектного состава конституционно-правовых отношений на три группы: государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина; отдельной личности за невыполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ; власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам.

Одним из субъектов рассматриваемой ответственности является Правительство России, осуществляющее исполнительную власть, играющее первостепенную роль в обеспечении реализации внутренней и внешней политики государства во всех сферах жизнедеятельности (ст. 114 Конституции РФ). Правовому статусу Правительства РФ посвящена глава 6 Конституции РФ, нормы которой нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном конституционном законе от 17.12. 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», иных правовых актах.

Учитывая роль и значимость которая принадлежит данному органу государственной власти в решении задач построения правового государства, укрепления российской государственности представляется весьма важным законодательное закрепление и реализация такого элемента правового статуса Правительства как ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей.

Указанный вид ответственности не нашел своего четкого закрепления в законодательстве. Недостаточно разработана проблема и в специальной литературе. Существующие многочисленные научные труды содержат разноречивые взгляды ученых, вкладывающих в понятие данного вида ответственности различный смысл.

Так, А. А. Кондрашев применительно к ответственности Правительства РФ выделяет конституционно-правовую ответственность, которая может быть установлена за нарушение Конституции РФ, других источников конституционного права, а также решений судов при принятии ими нормативных и индивидуальных актов.  [3, с. 46].

Авторы книги «Государственная дисциплина и ответственность» выделяют конституционную ответственность, под которой понимают ответственность представительных органов власти, депутатов и избирательных комиссий непосредственно перед народом» [2, с. 73-74].

К.С. Бельский указывает на существование политической ответственности, под которой, по его мнению, следует понимать ответственность должностных лиц, являющихся политическими руководителями, перед представительными органами власти. К.С. Бельский полагает, что основанием для привлечения к политической ответственности является не столько совершение политическим руководителем правонарушений, сколько его неспособность выполнять функциональные служебные обязанности. К государственно-правовым санкциям, которые могут быть применены к политическому руководителю, данный автор относит освобождение от занимаемой должности, отмена изданного им незаконного акта [1, с. 88]. К субъектам политической ответственности автор относит лишь «политических руководителей как высших должностных лиц, как крупные фигуры в аппарате управления, стоящие на управленческом пьедестале, известные всей стране, региону, отрасли» [1, с. 65].

На наш взгляд, политическая ответственность − понятие более широкое, чем ответственность государственно-правовая (конституционная). Политическая ответственность, не обязательно может быть юридической, то есть наступать за нарушение норм права. Она может применяться к должностному лицу, которое просто не способно в силу своих личных качеств выполнять возложенные на него ответственные государственные обязанности.

Имеют место и точки зрения, связывающие понятие конституционной ответственности сугубо с нарушением положений Конституции РФ и применением санкций, закрепленных непосредственно в Основном законе.

Исходя из отсутствия, применительно к конституционной ответственности указания на противоправное поведение и правовой реакции, П. П. Серков делает вывод об отсутствии такого вида юридической ответственности, как конституционная [6, с. 407].

В Определении Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О упоминается о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации наступающей при неисполнении обязанности выявлять признанные неконституционными  положения в региональном законодательстве. В тоже время в Постановлении Конституционного от 11 декабря 1998 г. N 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации» говориться о конституционной ответственности Президента за деятельность Правительства.

На наш взгляд, понятия «конституционная», «конституционно-правовая», «государственно-правовая» ответственность понятия однопорядковые. Такая ответственность наступает за допущение конституционных деликтов, нарушение конституционных установлений, законов, содержащих нормы конституционного права.

Следует заметить, что конституционные нормы не содержат перечня оснований для наступления ответственности Правительства РФ, критериев, позволяющих отнести деятельность данного органа государственной власти, результатов такой деятельности к составу конкретного правонарушения.

При этом последствия совершения правонарушения носят легально закреплённый и достаточно специфичный характер. Например, частью 2 статьей 117 Конституции РФ предусмотрена отставка правительства по инициативе Президента РФ, который управомочен отправить все Правительство в отставку. Как отмечает А. В. Чепус [7, с. 60], отправка Президентом в отставку правительства не требует какого-либо обоснования причин. Решение принимается не в связи с нарушением, а исходя из обстоятельств.

Частями 3 и 4 статьи 117 предусмотрены соответственно такие санкции как выражение недоверия Правительству Государственной Думой и отказ в доверии Правительству РФ. Инициировать эту меру ответственности может Председатель правительства. При этом, такая инициатива, несмотря на солидарную ответственность правительства не чревата негативными последствиями для самого председателя. Председатель, как самостоятельное должностное лицо, остается по действующему законодательству субъектом лишь позитивной ответственности, оставаясь «свободным» от ответственности негативной несмотря на то, что выступает «ключевой ответственной фигурой за результаты» [8, с. 12] деятельности правительства.

Достаточно актуальным является проблема ответственности отдельных членов Правительства РФ за некачественное исполнение своих полномочий. О наличии персональной ответственности отдельных министров можно судить исходя из положений ст. 83 Конституции РФ и ст.9 ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ, закрепляющих право Президента РФ освобождать их от должности.

Государственная Дума или Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не могут поставить вопрос о недоверии конкретному министру.

Законодатель не устанавливает критериев, которые позволили бы четко обозначить основания выражения Государственной Думой недоверия Правительству. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» данному вопросу также не уделено внимания.

Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, предусмотренные в рамках конституционной ответственности, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий означенных лиц.

В специальной литературе неоднократно высказывались идеи установления конкретных составов правонарушений, при доказанности совершения которых отставка Правительства или отдельных ее будет юридически обусловленной. Такое мнение, например, высказано А.Л.Сергеевым, который тем не менее принятие окончательного решения оставляет за Президентом [4, с. 141–142]. Необходимость введения индивидуальной парламентской ответственности обоснована А.О.Стрельниковым [5, с. 37], считающим такое установление целесообразным и с точки зрения реального повышения ответственности правительства, и с точки зрения оптимизации института конституционной ответственности.

На наш взгляд, как юридическую, ответственность Правительства можно рассматривать применительно к индивидуальному субъекту, входящему в его состав при наличии конкретного правонарушения, связанного с исполнением функциональных обязанностей, реализацией государственного управления, нарушением конституционно-правовых норм. Рассмотренные выше конституционные положения об ответственности Правительства РФ (исходя из оснований, процедурного порядка, субъектов юрисдикции) носят достаточно выраженный политический окрас и приводят к выводу о наличии конституционно-политической ответственности. Основанием наступления конституционно-политической ответственности выступают результаты реализации государственной политики в конкретно взятых сферах жизнедеятельности, за которые несет ответственность как конкретный член Правительства, так и весь его состав в целом. Неэффективность деятельности правительства в целом должна влечь отставку всего состава правительства, включая и Председателя, на которого Конституцией РФ возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Критерии определения результативности Правительства перечислены в Указе Президента РФ от 25 апреля 2019 г. № 193  «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

От правительства не в малой степени зависит социально-экономическое развитие государства, состояние законности, обеспечение прав и свобод граждан, продвижение государства к демократии, укрепление государственности. Все это будет иметь положительный результат только в том случае, когда конституционные нормы будет исполняться в полной мере, а всякое их нарушение своевременно пресекаться.