ЗАЩИТА И ОХРАНА ЛЕСОВ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

PROTECTION AND PROTECTION OF FORESTS: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

Ludmila Choltyan

PhD in Jurisprudence, assistant professor in Belgorod University of Cooperation, Economics and Law, Russia, Belgorod

Аннотация. Автором проведено исследование современного состояния правового регулирования охраны лесов российским законодательством. В статье изложены перспективы развития лесного законодательства.

Abstract. The author conducted a study of the current state of legal regulation of forest protection by Russian legislation. The article outlines the prospects for the development of forest legislation.

Ключевые слова: лес; Лесной кодекс РФ; лесопользование законодательное регулирование; охрана окружающей среды; лесные пожары; вредители леса; обеспечение экологической безопасности.

Keywords: forest; Forest Code of the Russian Federation; forest management; legislative regulation; environmental protection; forest fires; forest pests; environmental safety.

Лес является одной из важнейших и удивительных экосистем, и в каждом уголке планеты можно встретить различные леса: от тропических на экваторе, в тропиках и субтропиках до хвойных в тайге.

Российская Федерация является одной из стран, наиболее обеспеченных древесиной. По состоянию на 2019 г. она обладает наибольшими лесными площадями в мире – 794,95 млн га, в том числе покрытых лесной растительностью – 768,5 млн га, из которых, согласно данным Рослесхоза, более 70% составляли ценные породы. К землям лесного фонда также относятся нелесные земли, которые необходимы для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, карьеры, каменистые россыпи и другие). Вместе данные категории земель входят в государственный лесной фонд. В совокупности с площадями непосредственно лесных насаждений, в 2019 г. площадь земель лесного фонда составила 1146,2 млн га [1].

Для России как страны, большая часть территории которой покрыта лесом, законодательно установленные нормы и правила лесопользования имеют особое значение. Российское лесное законодательство имеет достаточно глубокие исторические традиции, формировалось с учетом достижений лесной науки, отечественного и зарубежного опыта.

Первые попытки охраны леса на государственном уровне были предприняты еще в XI в. при Ярославе Мудром, когда поджог и порубка лесов стали строго наказываться. В XIV–XVI вв. начали соблюдать щадящий режим рубок в среднерусских лесах, имевших большое стратегическое значение (Тульские засеки) и сыгравших огромную роль в обороне страны от набегов татар. В целях предотвращения наводнений рубка прибрежных лесов уже тогда была запрещена.

В Соборном уложении царя Алексея Михайловича (1649 г.) собственность на леса была оформлена юридически. Их разделили на вотчинные, поместные, общинные, казенные, монастырские и засечные леса.

В начале XVIII в. Петр I заложил верфь в устье Северной Двины для постройки кораблей. Возросшие потребности в высококачественной древесине и смоле привели к массовым выборочным рубкам. За годы своего правления Петр I издал более 200 указов, регламентирующих лесопользование. Были описаны леса вдоль рек и разработана инструкция по их управлению, составлены первые планы казенных лесов, создано лесное управление, выполнявшее контрольные функции.

В период царствования Екатерины II произошло такое ослабление государственного воздействия в данной области: была восстановлена неограниченная свобода собственников по отношению к лесам (что равносильно произволу); уменьшены размеры запретных полос вдоль крупных рек, а вдоль малых рек запреты были отменены; ликвидирована служба вальдмейстеров. Хотя следует отметить, что в законодательстве всё же остались закрепленными строгие лесоохранительные меры [2].

Что касается советского периода, то следует отметить, что в лесном законодательстве указанного периода нашел отражение принцип господства права государственной собственности на данный природный ресурс.

Длительное время законодательство о лесах было ориентировано на интенсивное использование лесных ресурсов, не уделяя должного внимания основному принципу – приоритету охраны этого ценного природного объекта.

Однако принятые в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [3], а затем и Экологическая доктрина Российской Федерации [4] определили новую экологическую политику, установив, что сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества.

Так, главный Закон, регулирующий лесные отношения, – Лесной кодекс Российской Федерации в статье 1 закрепил основные принципы лесного законодательства, сделав акцент на:

– сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

– сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения [5].

В настоящее время вопросы использования и охраны лесов в Российской Федерации регулируются рядом нормативных актов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.10.2013 №1724-р были утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года и определены механизмы реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов реализуемые путем применения законодательных, организационно-правовых и финансово-хозяйственных механизмов [6].

Главной задачей, поставленной Правительством РФ является сохранение площади лесов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Площадь лесов должна увеличиться, а не уменьшаться.

Важное значение в деле охраны лесов принадлежит деятельности по охране лесов от пожаров. Это связано с тем, что при пожаре уничтожается очень много деревьев на больших площадях. Чтобы восстановить лес, нужно затратить большое количество ресурсов и должно пройти очень много времени.

В связи с обширными лесными пожарами летом 2010 г. в ЛК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. №442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены значительные изменения, в первую очередь, касающиеся охраны лесов от пожаров: появилось много новых статей (например, ст. 53.1-53.8). Теперь ЛК РФ стал более детально регулировать охрану лесов от пожаров. Вся хозяйственная деятельность в лесах основывается на планировании. Планирование распространяется и на тушение лесов от пожаров: в ЛК РФ появилась ст. 53.3 "Планы тушения лесных пожаров" [7].

Важная роль в деле предупреждения возникновения лесных пожаров в лесах принадлежит мониторингу. Мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров включает в себя:

1) наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами;

2) организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств;

3) организацию патрулирования лесов;

4) прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах специализированными диспетчерскими службами.

Непосредственно порядок проведения мониторинга пожарной опасности в лесах проводится согласно приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 23 июня 2014 г. №276 «Об утверждении порядка осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров» [8]. Вместе с тем необходимо дальнейшее совершенствование законодательных и управленческих механизмов в целях эффективного предотвращения лесных пожаров и борьбы с ними, которые прежде всего должны быть направлены:

1) на обеспечение надлежащего контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, представляемых субъектами РФ, и оперативное опубликование сведений о результатах этого контроля, включая выявленные случаи и причины расхождений;

2) усиление контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области лесных отношений, в том числе при выполнении функций охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществлении федерального государственного пожарного надзора;

3) усиление контроля за состоянием противопожарного обустройства лесов, систем и средств предупреждения и тушения лесных пожаров, оснащенности органов исполнительной власти субъектов РФ техникой и оборудованием для пожаротушения, а также обеспечение достаточного финансирования противопожарных мероприятий;

4) обеспечение субъектами РФ своевременной разработки и утверждения планов тушения лесных пожаров, а также сводных планов тушения лесных пожаров на территории субъекта РФ; привлечение сил и средств пожаротушения согласно планам тушения лесных пожаров и сводным планам тушения лесных пожаров на территории субъектов РФ; своевременный контроль за обеспечением особого противопожарного режима, режима чрезвычайной ситуации в лесах; оперативное взаимодействие по привлечению дополнительных ресурсов пожаротушения в рамках территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных лесными пожарами и др.;

5) четкое определение порядка осуществления авиационных работ по охране лесов от пожаров (авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставка воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно) [9].

Кроме пожаров леса подлежат защите от вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов, биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам).

Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов – на их ликвидацию.

С целью осуществления контроля за охраной лесов Министерством природных ресурсов и экологии РФ был издан приказ от 22.07.2020 №468 «Об утверждении перечня информации, включаемой в отчет об охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия, формы и порядка представления отчета об охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия, а также требований к формату отчета об охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия в электронной форме» [10].

Отчет об охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия представляется гражданами, юридическими лицами, осуществляющими в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации мероприятия по охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия на основании проектов освоения лесов, в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

Защита лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также физическими и юридическими лицами, использующими леса.

В настоящее время наибольшее внимание (на государственном уровне) уделяется борьбе с незаконными вырубками с целью выработки новых методов и средств контроля за заготовкой древесины и ее последующим оборотом. Так, на совещании Правительства РФ о развитии и декриминализации лесного комплекса с участием Президента РФ, прошедшем 30 сентября 2020 года были поставлены следующие задачи в целях декриминализации лесной отрасли: – создание федеральной информационной системы лесного комплекса, включающей государственный лесной реестр по общим для всех субъектов РФ правилам, в которой должен производиться учет древесины и сделок с ней; – распространение лесного надзора на транспортировку, хранение и переработку древесины; – реформирование системы лесоустройства, разграничив полномочия федеральных, региональных и местных органов власти; – обеспечение развития лесного хозяйства и промышленности посредством различных форм государственной поддержки и инвестиций в малый и средний бизнес, а также распространение на работников данной отрасли мер государственной поддержки, которые действуют для молодых специалистов в сельской местности [11].

В целях борьбы с незаконными рубками, загрязнением, поджогами и иными формами негативного воздействия на леса необходимо реформировать систему лесного управления, лесной охраны и надзора. Решение задач, поставленных на совещании Президентом РФ 30.09.2020 г. имеет первостепенное значение для охраны и защиты лесов и должно способствовать преодолению негативных криминальных тенденции в сфере лесного хозяйства, что необходимо для рационального природопользования и охраны окружающей среды Российской Федерации [12].

Управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов призвано обеспечить рациональное лесопользование и ведение лесного хозяйства. Оно заключается в таком регулировании лесных отношений, чтобы они складывались и развивались соответственно правовым нормам, установленным лесным законодательством.

Юридическая ответственность за нарушение норм лесного законодательства является одним из важнейших средств правового обеспечения охраны лесов.

В соответствии со ст. 99 ЛК РФ за нарушения лесного законодательства предусмотрена уголовная, административная и иные формы ответственности. Так, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ в зависимости от тяжести деяния и некоторых особенностей состава правонарушения устанавливают ответственность за незаконные рубки лесов, нарушение требований пожарной безопасности, уничтожение или повреждение лесных насаждений и т. д.

Таким образом, в связи со стремительным сокращением численности лесов, являющихся важным компонентом всей жизнедеятельности на земле, меры по охране лесов, в том числе и от пожаров, незаконных рубок, борьбе с карантинными вредителями должны приниматься незамедлительно, пока их применение еще остается возможным.