Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела: современное состояние и перспективы развития

Международно-правовыми документами, такими как Всеобщая декларация прав человека (ст. 8), Международный Пакт о гражданских и политических правах (ст. 14), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. 6) закреплено право каждого на свободный доступ к правосудию. В Российской Федерации доступ к правосудию является важнейшим конституционным положением.

Наиболее остро вопрос реализации данного права стоит в сфере уголовного судопроизводства, особенно на его начальной стадии – возбуждении уголовного дела, поскольку судьба лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальные отношения, зависит от эффективности производства, законности и обоснованности решений, принятых в этой сфере.

Согласно позиции Верховного Суда, выраженной в Постановлении Пленума от 10.02.2009 № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ», к затрудняющим доступ граждан к право­судию отнесены действия (бездействие), решения должностных лиц, ограничивающие права граждан на участие в досудебном производстве по уголовному делу, которые создают гражданину препятствия для дальнейшего обращения за судебной защитой нарушенного права [1].

Одной из действенных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе права каждого на свободный доступ к правосудию, на стадии возбуждения уголовного дела до настоящего времени остается деятельность прокуратуры.

Так, согласно статистическим данным об основных показателях деятельности органов прокуратуры РФ, в 2017 году всего выявлено нарушений законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства 5 156 665, в том числе при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении 3793 667. Отменено постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела за указанный период – 2 381 432 [2].

Анализ практики прокурорского надзора позволил к числу решений должностных лиц органов предварительного расследования, затрудняющих доступ граждан к правосудию, на стадии возбуждения уголовного дела отнести:

· отказ в приеме сообщения о преступлении;

· принятие незаконного процессуального решения (отказа в возбуждении уголовного дела);

· затягивание сроков вынесения итогового решения по резуль­татам проверки сообщения о преступлении (многократность вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела).

Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, несмотря на наличие признаков преступления, является наиболее распространенным способом укрытия преступного деяния от учета и составляет почти треть от общего количества выявленных прокуратурой РФ нарушений закона на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Необоснованное решение, принятое органами предварительного расследования, прежде всего, лишает потерпевшего от преступления защиты и помощи государства, а в итоге, порождает устойчивое недоверие к правоохранительным органам.

Согласно положению ч. 4 ст. 7 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ) постановления следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованными и мотивированными [3].

Однако лица, уполномоченные проводить проверку сообщения о преступлении, зачастую не выясняют обстоятельства произошедшего, фальсифицируют материалы проверки, умышленно искажая истинную картину происшествий в целях завышения показателей работы. Примером этого являются факты привлечения к уголовной ответственности лиц, обязанных по закону рассматривать сообщения о совершенном преступлении и принимать по ним решения.

Так, участковый уполномоченный полиции ОМВД России по Бейскому району Республики Хакасии склонил, обратившуюся к нему с заявлением о краже у нее телефона, женщину дать не соответствующие действительности объяснения об утрате имущества, собственноручно от ее имени написав протокол опроса. В дальнейшем данный факт был выявлен органами прокуратуры и незаконно вынесенное постановление отменено с последующим возбуждением уголовного дела по факту кражи с причинением значительного ущерба гражданину. Участковый уполномоченный признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 Уголовного кодекса РФ [4].

Причинами сложившейся ситуации являются не только низкая исполнительская дисциплина и отсутствие надлежащего ведомственного контроля со стороны органов предварительного следствия, но и недостатки уголовно-процессуального законодательства в сфере органи­зации прокурорского надзора [5, с. 63].

Так, п. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор наделен правом отменять незаконные или необоснованные постановления органов предвари­тельного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако данное полномочие, по сути, не имеет властно-распорядительного характера.

Из анализа приведенной выше нормы можно сделать вывод, что реакция прокурора на незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и последствия его отмены различна в зависимости от субъекта его вынесшего.

Для органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя постановление прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с указаниями и сроками их исполнения носят обязательный характер. В отношении следователя и руководителя следственного органа это не так.

Федеральным законом № 404-ФЗ от 28.12.2010 года в ст. 148 УПК РФ были внесены дополнения, с помощью которых законодатель выстроил такой уголовно-процессуальный механизм, при котором следователю достаточно получить согласие руководителя следственного органа, после чего вынести постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, несмотря на постановление прокурора, содержащее требование о его возбуждении.

В этой связи следует согласиться с мнением А.П. Кругликова о том, что «неисполнение постановления прокурора об уголовном преследовании означает фактическую его отмену, на что полномочий у следователя и руководителя следственного органа нет, так как ст. 37 УПК РФ установлено, что отменять незаконные и необоснованные поста­новления прокурора может только вышестоящий прокурор» [6, с. 26].  

Указанное мнение разделяют С.Э. Воронин и Н.А. Кириенко указывают, «что такой порядок не способствует эффективности уго­ловного судопроизводства, поскольку затягивает процесс восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц…» [7, с. 87].

Законодатель не предусмотрел в уголовно-процессуальном законо­дательстве нормы, ограничивающей количество принятых органами предварительного следствия процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, вследствие чего после проведения дополнительной проверки органы следствия имеют возможность неоднократно принимать аналогичное решение. Что в свою очередь приводит к затягиванию сроков проверки сообщения о преступлении и вынесения итогового решения по ее результатам.

Согласно положениям ст. 144 УПК РФ максимальный срок проверки сообщения о преступлении составляет тридцать суток. Однако правоприменитель, желая выиграть дополнительное время, выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, понимая, что проверка проведена не полно и постановление об отказе будет отменено, соответственно, срок проверки продлен [8, с. 38].

В связи с этим, постановления об отказе в возбуждении уголовного дела порою принимаются больше десятка раз, а доследственная проверка в порядке ст.144, 145 УПК РФ иногда проводиться годами.

Например, 16.04.2016 и 17.04.2016 в ОМВД России по городу Северодвинску поступили заявления о привлечении к уголовной ответственности, указанных в нем лиц, которые 16.04.2016 незаконно проникли в квартиру заявителей, а также 17.04.2016 причинили последним телесные повреждения и против их воли выгнали из жилого помещения. По результатам проверки сообщения о преступлении правоохранительными органами было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое 18.06.2016 было отменено прокуратурой города Северодвинска. В дальнейшем по этим материалам правоохранительные органы еще 11 раз принимали решение об отказе в возбуждении уголовного дела, которые также отменялись прокурором. И только 30.03.2018 старшим следователем СО ОМВД России по городу Северодвинску было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 330 УК РФ[9].

Некоторые прокуроры субъектов РФ, в том числе и Архангельской области, в целях пресечения многочисленных отмен решений об отказе в возбуждении уголовного дела по одному и тому же материалу процессуальной проверки принимают организационно-распорядительные документы, согласно которым после каждого третьего случая такой отмены дальнейшее разрешение сообщения о преступлении контроли­руется в аппарате прокуратуры области, после пятикратного принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела материалы процессуального производства представляются в прокуратуру области. О каждом случае шестикратного вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела докладывать прокурору области с пред­ставлением материалов, достаточных для принятия решения о выборе мер прокурорского реагирования.

Анализ практики прокурорского надзора и статистических данных за первое полугодие 2018 года показал, что реализация данных мероприятий позволила сократить в Архангельской области число принятых в органах предварительного следствия незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела на 33 процента [10]. Однако преодолеть проблему многократности вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела не удается. За указанный период три и более раза такие решения отменялись прокурорами по более пятистам материалам проверок.

На основании вышесказанного, полагаем, что для более опера­тивного реагирования на выявляемые нарушения и повышения эффективности прокурорского надзора за вынесением решений об отказе в возбуждении уголовного дела, с точки зрения обеспечения прав и законных интересов граждан, необходимо ст. 148 УПК РФ дополнить п. 6.1. в следующей редакции: «6.1. В случае повторного вынесения органами дознания и органами предварительного следствия незаконного и необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор вправе возбуждать уголовное дело, при наличии поводов и оснований, предусмотренных ст. 140 настоящего кодекса, и передавать их по правилам подследственности, предусмотренных ст. 151 настоящего кодекса, для производства предварительного расследования» [1].

Следует отметить, что большинство ученых-процессуалистов главными причинами вынесения органами предварительного следствия незаконных и необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела называют волокиту, приводящую к затягиванию сроков проверки сообщений о преступлениях, и неполноту проводимых доследственных проверок.

Заявитель, согласно ч. 2 ст. 123 УПК РФ, обладает правом обжалования постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору. Однако реализовать свое право он может только после завершения проверки сообщения о преступлении и вынесении по ее результатам итогового решения. Также, в соответствии с положениями ч. 2 указанной выше статьи, заявитель может направить в адрес прокурора жалобу о нарушении разумных сроков в ходе досудебного производства.

Однако законодатель не предусмотрел полномочие прокурора по проверке состояния и полноты проводимых доследственных проверок даже в связи с поступлением на это жалобы.

Полагаем, что данный пробел может быть устранен путем введения части третьей в ст. 123 УПК РФ, а именно: «3. Отказ в приеме сообщения о преступлении, а также в непринятии всех предусмотренных настоящим кодексом мер по его проверке, может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном статьями 124 и 125 настоящего кодекса. Прокурор и суд вправе требовать от органов дознания и предвари­тельного следствия представление материалов проверки сообщения о преступлении для оценки обоснованности доводов заявителя» [1].

Опираясь на вышесказанное, можно сделать вывод о том, что, несмотря на принимаемые органами прокуратуры меры, направленные на повышение эффективности ее деятельности по обеспечению прав граждан при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, на практике остаются проблемы, разрешение которых возможно только путем внесения соответствующих изменений в действующее уголовно-процессуальное законодательство.