Проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления

Problems of interaction of the head of the municipal formation with representative body of local government

Victor Trufanov

student, Lobachevski State University of Nizhniy Novgorod, Russia, Nizhniy Novgorod

Аннотация. Статья посвящена основным проблемам взаимо­действия главы муниципального образования с представительным органом местного самоуправления, в частности, проблеме подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования представитель­ному органу местного самоуправления и проблеме отклонения главой муниципального обра­зования нормативных правовых актов, принятых представительным органом местного самоуправления.

Abstract. article is devoted to the main problems of interaction of the head of the municipality with representative body of local government, in particular, a problem of accountability and accountability of the head of the municipality to representative body of local government and a problem of a deviation by the head of municipal formation of the regulations adopted by representative body of local government.

Ключевые слова: глава муниципального образования; представи­тельный орган местного самоуправления; подотчетность; ежегодный отчет; право отлагательного вето.

Keywords: head of the municipality; representative body of local government; accountability; annual report; right of the suspensive veto.

Обязательными органами местного самоуправления являются глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления, взаимодействие и сотрудничество которых является наиболее важным при решении вопросов местного значения. Однако в процессе их взаимодействия появляется множество проблем, которые нуждаются в решении законодателем.

В соответствии с основополагающим Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) главой муниципального образования является «высшее должностное лицо муниципального образования» [1], которое может выбираться различными способами: либо непосредственно населением, либо из числа депутатов представительного органа местного само­управления. Поэтому в соответствии с выбранной моделью устава муниципального образования возможны различные подходы к соотно­шению компетенции, способов избрания и прекращения полномочий глав муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления является самостоятельным органом, с помощью которого осуществляется обес­печение участия населения в решении вопросов местного значения. Статья 35 Федерального закона № 131-ФЗ определяет круг вопросов, относящихся к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления.

Однако осуществляя свои полномочия, представительный орган может взаимодействовать с другими органами и должностными лицами муниципального образования.

Нельзя толковать ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» буквально, интер­претируя, что данные полномочия относятся к ведению лишь представительного органа. Определенные в ст.35 вопросы играют важную роль в жизнедеятельности всего муниципалитета. Поэтому глава муниципального образования должен осуществлять контроль за исполнением данных полномочий, проводить консультации с депу­татами представительного органа местного самоуправления по вопросам и проблемам их осуществления, пользоваться правом наложения вето в отношении муниципальных правовых актов. Как справедливо отмечает Модникова Т.А. - «тот факт, что данные вопросы не от­несены к компетенции главы муниципаль­ного образования, вовсе не означает, что это должностное лицо обязано «самоустраниться» от их разрешения, ссылаясь на противоправность вмешательства в установ­ленную законом компетенцию органов народного представительства» [2].

При взаимодействии представительного органа местного само­управления и главы муниципального образования в процессе решения вопросов местного значения на практике возникает ряд проблем. Рассмотрим их наиболее подробно.

Первая проблема связана с подотчетностью и подконтрольностью главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

Статья 35 Федерального закона № 131 относит к полномочиям представительного органа муниципального образования осуществление «контроля за исполнением органами местного самоуправления и долж­ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» [1]. Одним из подконтрольных субъектов органа народного представительства является глава муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления в соответствии со статьей 35 Федерального закона № 131 может осуществлять контроль за деятельностью главы муниципального образовании в форме: «1) рассмотрения (заслушивания) отчетов, сообщений и информаций главы (руководителя Администрации) муниципального образования; 2) направления депутатских запросов и обращений к главе муниципаль­ного образования; 3) запроса необходимых документов и материалов» [3]. Наиболее проблемной является форма осуществления контроля через заслушивание отчета главы муниципального образования представи­тельному органу местного самоуправления.

Как справедливо отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, «глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной» [4].

При контроле главы муниципального образования со стороны представительного органа очень важно исключить субъективизм при рассмотрении отчета главы муниципалитета, что может быть достигнуто при урегулировании данного процесса муниципальными правовыми актами, особенно уставами муниципальных образований. Иначе возни­кает возможность злоупотребления представительным органом своим правом контролировать деятельность главы муниципалитета, в частности, вынесения им незаконных решений о признании деятельности главы муниципального образования неудовлетворительной по каким-либо незаконным причинам. В качестве примера незаконного решения представительного органа местного самоуправления можно привести Решение Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края №197 от 25.04.2016 г., которым деятельность главы муниципального образования (главы Администрации Фокинского сельского поселения) за 2015 год была признана неудовлетворительной по результатам ежегодного отчета. Данное Решение Чайковский городской суд признал незаконным [5].

Очень важно наличие во всех муниципалитетах муниципальных правовых актов, которые закрепляют структуру и содержание ежегод­ного отчета главы муниципального образования, а так же его процедуру. Нами были проанализированы нормативные правовые акты муници­пальных образований на территории Нижегородской области и выявлено, что в большинстве муниципальных образованиях нет таких решений, например, в г. Городце и г. Заволжье Городецкого муниципального района, г. Кстово Кстовского муниципального района и др.

Второй проблемой является отклонение или подписание и обна­родование главой муниципального обра­зования нормативных правовых актов, принятых представительным органом му­ниципального образования.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131, «глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования» [1]. Данная норма определяет не только заключительную стадию правотворческого процесса, но и один из эффективных способов противодействия необъективным и неправомерным решениям предста­вительного органа. Как справедливо отмечает ученый Иванов Д.В. – «для этого глава муниципального образования (местной администрации) наделен правом вето на решения представительного органа местного самоуправления» [6].

Право вето носит отлагательный характер и предполагает сле­дующую процедуру реализации: решение, принятое представительным органом, направляется главе муниципального образования для подпи­сания и опубликования. Если решение противоречит законодательству, влечет за собой неоправданные финансовые расходы и иным весомым причинам, то высшее должностное лицо муниципалитета вправе его не подписывать (ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131).

Глава муниципального образования в обязательном порядке должен обосновать причины возврата нормативного акта. В этом случае в органе народного представительства ставится вопрос о его повторном рассмотрении. Например, такое правило закреплено в статье 51 Устава города Нижнего Новгорода Нижегородской области, согласно которой «глава города Нижнего Новгорода наделяется правом отклонить норма­тивный правовой акт городской Думы города Нижнего Новгорода» [7].

Наделение главы муниципального образования правом вето уравно­вешивается правом представительного органа его преодолевать. Так, в соответствии со статьей 51 Устава города Нижнего Новгорода Нижегородской области – «если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы города Нижнего Новгорода, он подлежит подписанию главой города Нижнего Новгорода в течение семи дней и обнародованию» [7].

Федеральное законодательство, закрепляя право отлагательного вето главы муниципального образования и право преодоления вето представительным органом местного самоуправления, в свою очередь, не устанавливает норму, предусматривающую возможность высшего должностного лица муниципалитета оспорить в судебном порядке правовой акт, принятый путем преодоления вето. По мнению Д.В. Иванова - это «делает право вето незавершенной процедурой» [6].

Таким образом, нами были рассмотрены актуальные проблемы взаимодействия главы муниципального образования с представи­тельным органом местного самоуправления, как самостоятельных и независимых субъектов муниципально-правовых отношений. Обозна­ченные проблемы связаны с недостатками правового регулирования реализации полномочий по вопросам местного значения ключевых органов местного самоуправления, поэтому нуждаются в дальнейшем научном изучении и практическом разрешении законодателем не только на местном уровне, но и на региональном и федеральном.