К вопросу порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

На первый взгляд кажется, что у субъектов достаточно широкий круг возможностей по формированию региональной системы органов исполнительной власти. С другой стороны, субъекты РФ сталкиваются с проблемой поиска эффективной модели построения своих исполнительных органов. Этот вопрос не является праздным, поскольку органы исполнительной власти в силу профессионального, ответственного характера деятельности, специфики направленности полномочий на распоряжение конкретными ресурсами, сосредотачивают в своих руках основную массу полномочий субъекта РФ. Так, например, трудности с формированием исполнительных органов власти субъектов РФ связаны уже с неопределенностью понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти. Легальные определения этих терминов отсутствуют.

Однако в основном, при решении данного вопроса принято ссылаться на Постановление Конституционного Суда РФ, в котором применительно к федеральному уровню власти разъяснено, что система органов исполнительной власти – это их виды, а структура – конкретный перечень органов исполнительной власти различных видов. Соответственно, по аналогии можно говорить, что система органов исполнительной власти субъекта РФ – это виды (организационно-правовые формы) органов исполнительной власти субъекта федерации. А структура органов исполнительной власти – это перечень органов внутри определенного вида.

Одним из признаков коллегиальности высшего исполнительного органа (как федерального, так и в субъекте) считается порядок принятия совместных решений путем голосования. Однако в регламентах большинства субъектов РФ закреплено, что «решения принимаются, как правило, общим согласием» и лишь «по решению председательствующего может быть проведено голосование», что является дословным копированием регламента Правительства РФ. Данное положения явно не соответствует определению «коллегиальность». Наиболее соответствует принципу коллегиальности порядок принятия решений в Иркутской области. На заседаниях Правительства Иркутской области решения принимаются в порядке голосования большинством голосов от общего количества лиц, входящих в состав Правительства Иркутской области. Исключительно в порядке голосования на заседаниях Правительства Иркутской области принимаются решения по вопросам, предусмотренным Законом «О Правительстве Иркутской области» [3, с. 94].

Что касается иных органов исполнительной власти субъектов РФ, то, как показал анализ регионального законодательства, в субъектах Федерации используются разнообразные видовые формы органов исполнительной власти. Наряду с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (правительством, кабинетом министров, администрацией), это могут быть:

• органы исполнительной власти с отраслевой и межотраслевой компетенцией: министерство; департамент; главное управление, управление, центральное управление, контрольное управление, управление делами, государственное управление; комиссия, высшая комиссия, чрезвычайная комиссия; государственный комитет; комитет, государственная служба; служба, агентство; контрольно-надзорные органы исполнительной власти: государственный надзор, надзор; государственная инспекция, инспекция; палата, контрольная палата; органы исполнительной власти, организующие и обеспечивающие деятельность иных органов исполнительной власти в субъектах Федерации: совет, главное бюро, бюро экспертиз; администрация; управление делами; центр; штаб; представительство и др. территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ;
• орган исполнительной власти субъекта РФ, представляющий интересы высшего органа исполнительной власти субъекта РФ в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, иных федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ (обычно такой орган и имеет наименование «представительство», «постоянное представительство») [1, с. 86].

Например, исполнительными органами государственной власти Новосибирской области являются: а) Правительство Новосибирской области; б) областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области (министерства, департаменты, управления, инспекции); в) территориальные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области. В Республике Хакасия: Правительство, министерства, Государственные комитеты, Комитеты при Правительстве Республики Хакасия, Управления Республики Хакасия, Государственные инспекции Республики Хакасия. В Алтайском крае до недавнего времени систему органов исполнительной власти составляли Администрация Алтайского края, главные управления Алтайского края, управления Алтайского края, комитет и инспекция. Согласно новому закону⁹⁸: Правительство Алтайского края, краевые органы исполнительной власти Алтайского края, территориальные органы исполнительной власти Алтайского края. Краевые органы исполнительной власти Алтайского края включают в себя Администрацию Губернатора и Правительства Алтайского края; министерства Алтайского края; управления Алтайского края; инспекции Алтайского края; представительства Алтайского края.

По своей сути построение органов исполнительной власти субъекта РФ копирует федеральное построение органов исполнительной власти. В зарубежных федеративных государствах также следуют данному принципу. Так в ФРГ система министерств в землях с учетом местных нужд и особенностей примерно повторяет систему федеральных министерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическое руководство местными делами из центра.

Федеральное правительство согласно Основному закону может направлять своих уполномоченных в ведомства земель для надзора за выполнением федеральных законов землями. В США к органам исполнительной власти штатов относятся департаменты, комиссии, советы и иные органы. В Швейцарии в систему органов исполнительной власти входят департаменты, которые возглавляются членами правительства, причем член правительства может возглавлять одновременно несколько департаментов. В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации.

Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 году Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юстиции германских земель, которая работает под руководством федерального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях [2, с. 9]. На наш взгляд, унификация как федерального, так и регионального законодательства очень хороший способ устранения противоречий и не последовательности как в правотворчестве, так и в правоприменении. Опыт зарубежных стран может быть полезен и для Российской Федерации.

Наиболее нестабильным с точки зрения правового регулирования остается институт формирования высших должностных лиц субъектов РФ (как отмечают некоторые авторы, конкуренцию в этом ему может составить только порядок формирования Совета Федерации Российской Федерации).