АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

В Республике Беларусь сформирована разветвленная система особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), включающая заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы. Наличие такой системы свидетельствует о признании экологических ценностей одним из значимых направлений государственной политики. Вместе с тем само по себе установление особого правового режима не гарантирует его соблюдения, что актуализирует вопрос о действенности юридической ответственности за нарушения законодательства об ООПТ.

Согласно Закону Республики Беларусь от 15 ноября 2018 г. № 150-З «Об особо охраняемых природных территориях», ООПТ признаются участки территории с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, эстетическое и иное значение, в отношении которых установлен специальный режим охраны и использования [5]. Указанный режим предполагает систему ограничений и запретов, направленных на сохранение природных комплексов, предотвращение их деградации и обеспечение устойчивого природопользования.

Однако наличие специального режима и нормативно закрепленных запретов не исключает совершения правонарушений. Практика показывает, что нарушения законодательства об ООПТ могут быть связаны как с действиями физических лиц, так и с деятельностью хозяйствующих субъектов. В этих условиях административная ответственность выступает наиболее оперативным инструментом государственного реагирования, поскольку позволяет пресекать противоправное поведение без применения более строгих мер уголовно-правового характера.

Для раскрытия темы необходимо определить теоретическое содержание административной ответственности в сфере охраны окружающей среды. Как отмечает А. А. Бань, в действующем Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях отсутствует легальное определение понятия «административная ответственность», что обусловливает наличие различных доктринальных подходов к его пониманию [1]. В юридической литературе административная ответственность рассматривается как вид государственного принуждения, как особое охранительное правоотношение, а также как разновидность юридической ответственности.

Особого внимания заслуживает вопрос о самостоятельности так называемой эколого-правовой ответственности. Анализ научных подходов позволяет сделать вывод, что выделение экологической ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности не всегда является методологически оправданным. Административная, уголовная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность в совокупности охватывают основные формы противоправного поведения в экологической сфере [1]. Поэтому нарушения режима ООПТ целесообразно рассматривать прежде всего через призму административно-деликтного законодательства, не создавая искусственных правовых конструкций.

Нормативную правовую основу административной ответственности за нарушения законодательства об ООПТ составляет Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях [3]. Специальное значение имеет статья 16.9 КоАП, предусматривающая ответственность за нарушение режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также отдельных иных природных и озелененных территорий.

Как отмечает Е. Л. Шадура, юридическая ответственность за нарушение правового режима ООПТ имеет функциональный и комплексный характер [6]. Непосредственным объектом соответствующих правонарушений выступают общественные отношения, обеспечивающие соблюдение специального режима охраны и использования природных комплексов. Состав правонарушения, предусмотренный ст. 16.9 КоАП, является формальным: для привлечения лица к ответственности достаточно самого факта нарушения установленного режима, независимо от наступления вредных последствий. Например, противоправным может признаваться совершение действий, запрещенных режимом конкретной территории, даже при отсутствии доказанного экологического ущерба.

Санкция ст. 16.9 КоАП предусматривает административный штраф: на физическое лицо – до 30 базовых величин, на юридическое лицо — до 500 базовых величин [3]. Однако эффективность указанных санкций вызывает вопросы. При наличии экономической выгоды от нарушения установленного режима размер штрафа может оказаться несоразмерным характеру правонарушения и потенциальным последствиям для природного комплекса. В результате административное взыскание рискует восприниматься крупными хозяйствующими субъектами не как сдерживающая мера, а как обычные издержки ведения деятельности.

Дополнительной проблемой является недостаточная дифференциация ответственности с учетом категории ООПТ. Очевидно, что нарушение режима заповедника, национального парка, заказника или памятника природы может иметь различную степень общественной опасности. Между тем действующее регулирование не в полной мере учитывает экологическую ценность конкретного объекта, степень строгости его правового режима и характер возможных последствий. Это снижает превентивный потенциал административной ответственности и не всегда соответствует принципу соразмерности наказания.

В контексте совершенствования правовой охраны ООПТ важно учитывать не только запреты и санкции, но и экономические механизмы охраны окружающей среды. Как подчеркивает И. П. Манкевич, экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования включает платежи, возмещение вреда, а также меры экономического стимулирования, направленные на формирование заинтересованности субъектов в экологически ответственном поведении [4]. Следовательно, реформа административной ответственности должна сочетаться с созданием таких экономических условий, при которых соблюдение режима ООПТ становится для субъектов хозяйствования более рациональным и выгодным, чем его нарушение.

С учетом выявленных проблем представляется целесообразным предложить следующие направления совершенствования административной ответственности за нарушения законодательства об ООПТ.

Во-первых, необходимо усилить дифференциацию ответственности в зависимости от категории ООПТ и степени строгости установленного режима. В главе 16 КоАП возможно закрепление квалифицирующего признака, связанного с совершением правонарушения на особо охраняемой природной территории, а также установление повышенных санкций за нарушения в заповедниках и национальных парках. Такой подход позволил бы учитывать особую экологическую ценность данных территорий и обеспечивал бы большую соразмерность административного наказания.

Во-вторых, целесообразно пересмотреть систему штрафных санкций для юридических лиц. Фиксированные пределы штрафов не всегда способны обеспечить реальное превентивное воздействие на крупных хозяйствующих субъектов. Более эффективной может стать модель, при которой размер взыскания определяется с учетом экономической выгоды, полученной нарушителем, масштаба деятельности юридического лица либо размера причиненного экологического вреда. В качестве одного из вариантов может рассматриваться установление штрафа в процентном отношении к доходу от деятельности, связанной с совершенным нарушением.

В-третьих, представляется обоснованным развитие специализированных составов административных правонарушений. В частности, отдельного нормативного закрепления могут требовать незаконное строительство на ООПТ, невыполнение предписаний о восстановлении нарушенных природных комплексов, а также систематическое нарушение режима охраны и использования ООПТ. Наличие специальных составов позволило бы точнее квалифицировать противоправное поведение и применять более адресные меры ответственности.

В-четвертых, следует повысить информационную открытость в сфере привлечения к ответственности за грубые и повторные нарушения законодательства об ООПТ. Создание публичного реестра субъектов, неоднократно допускавших такие нарушения, могло бы выполнять не только информационную, но и превентивную функцию. При этом включение в соответствующий реестр может быть связано с дополнительными правовыми последствиями, например, с ограничениями участия в государственных закупках или получения отдельных мер государственной поддержки.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о наличии дисбаланса между формальной развитостью правового регулирования ООПТ и фактической эффективностью административной ответственности за нарушение установленного правового режима. Действующее законодательство содержит необходимые базовые инструменты реагирования, однако нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом категории ООПТ, характера правонарушения, экономической выгоды нарушителя и возможного экологического вреда.

Таким образом, повышение эффективности административной ответственности за нарушения законодательства об ООПТ должно осуществляться не путем создания самостоятельной эколого-правовой ответственности, а посредством развития существующего административно-деликтного механизма. Дифференциация санкций, внедрение экономически обоснованных штрафов, развитие специализированных составов правонарушений и повышение публичности правоприменения позволят усилить охрану природно-заповедного фонда Республики Беларусь и будут способствовать реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленного в статье 46 Конституции Республики Беларусь [2].