Классификация форм государственно - частного партнерства

CLASSIFICATION OF FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP

Natalya Kozhurova

Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russia, Krasnodar

Аннотация. В условиях ограниченности государственного бюджета государственно-частное партнерство становится особенно актуальным для финансирования таких общественно важных сфер, как дорожное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и другие. Однако, в правовой науке нет единого подхода к классификации моделей государственно-частного партнерства.

Аbstract. In conditions of limited state budget, public-private partnership becomes especially relevant for financing such socially important areas as road construction, housing and communal services, healthcare and others. However, in legal science there is no unified approach to the classification of public-private partnership models.

Ключевые слова: государственно – частное партнерство; формы; классификация; экономика; договор; соглашение; взаимодействие; государство; бизнес.

Keywords: public - private partnership; forms; classification; economics; contract; agreement; interaction; state; business.

Одним из первых государственно - частных партнерств, заключенных в форме концессионного соглашения, были подписанные во Франции в XVII веке концессии на строительство Лангедокского и Бриарского канала [5, с. 93]. Основной причиной привлечения частного партнера в строительство была ограниченность государственного бюджета. Еще одной распространенной моделью государственно-частного партнерства считается аренда: частный партнер обязуется построить и управлять объектом при полном финансировании государства. При одновременной передаче функций строительства и управления происходит более эффективное распределение затрат, и риск низкого качества исполнения работ минимизируется, поскольку при возникновении форс-мажорных обстоятельств, выявленных в период эксплуатации, штрафные санкции будут наложены на единственного частного партнера [6, с. 54].

Наиболее известной современной классификацией моделей государственно-частного партнерства является классификация Всемирного банка.

В.Г. Варнавский признает, что классификация Всемирного банка является наиболее обоснованной и широко используемой, и отмечает, что общепринятого мнения по точному определению форм государственно-частного партнерства нет. В качестве критериев разделения обычно используют правоотношения между сторонами (владение, пользование, распоряжение) истепень зависимости от государства

Классификация по Л. Шарингеру включает пять моделей. Выбор модели зависит от сферы, в которой осуществляется проект, деление на категории основано на следующих критериях: модель, способ финансирования, праве собственности, способе управления.

В последующем стали появляться новые модели государственно-частного партнерства, отличающиеся друг от друга уровнем контроля государства и степенью вовлеченности каждого из партнеров. В настоящее время существует множество классификаций моделей государственно-частного партнерства (рис. 1).

Рисунок 1. Классификация моделей, согласна Всемирного банка

Основным критерием отличия моделей друг от друга является соотношение вовлеченности, ответственности сторон и различных видов рисков.

Рисунок 2. Современные модели государственно – частного партнерства

Указанные классификации моделей государственно-частного партнёрства отражают структуру правоотношений и передаваемые государством частному сектору функции.

Как мы видим, в приведенных классификациях моделей государственно-частного партнерства присутствует категория «частная финансовая инициатива».

Многие исследователи отмечают, что в большинстве случаев при использовании модели частной финансовой инициативы в государственно-частном партнерстве создается специальное юридическое лицо с участием публичного и частного партнера.

Например, Д.Ю. Горчакова указывает: "В рамках PFI формируется консорциум между государством и частным сектором, который выражается в создании специальной проектной компании" [4, с. 504]. В.Г. Варнавский отмечает: "Обычно в PFI-проекте партнер со стороны частного сектора, победивший в открытом конкурсе, по договору (контракту) с государством создает специальную проектную компанию (SpecialPurposeVehicle, SPV), которая финансирует, проектирует, строит, эксплуатирует объект договора и управляет им" [6, с. 28].

Таким образом, в наиболее общем виде модели государственно-частного партнерства подразделяются на договорные и институциональные (корпоративные) формы партнерства. В рамках указанных форм к договорной форме относится большинство моделей государственно-частного партнерства, такие как: концессии, сервисные и строительные контракты, аренда и прочие соглашения, а к институциональной (корпоративной) форме следует относить специальные проектные компании и аналогичные формы в мировой практике, и акционирование и иные формы совместного создания публичным и частным партнером совместного юридического лица в национальной практике России.

При этом ряд ученых указывает на невозможности существования государственно-частного партнерства в корпоративной форме, т.е. в рамках создания совместного юридического лица. Одной из первых указанную проблему в своем исследовании подняла А.Н. Лукина [8, с. 69] .

По ее мнению, современное гражданское законодательство воспринимает юридическое лицо, как самостоятельный субъект права. Отсюда исчезает деление партнера на государственного и частного, поскольку возникает абсолютно новый хозяйствующий субъект, обладающий всеми необходимыми ему правами и обязанностями, имеющий основную цель - прибыль (если говорить о коммерческих юридических лицах), но далеко не эффективную и качественную реализацию государственных функций.

Рассмотрим количество государственно – частных проектов в основных сферах жизни России (рис. 2).

Рисунок 3. Доля государственно – частного партнерства по сферам применения в России

Таким образом, наибольшая доля государственно – частного партнерства приходится на коммунальную сферу (88 млрд. руб.), на втором месте – социальная сфера (46 млрд. руб.), на третьем месте – энергетическая сфера (36 млрд. руб.) и на четвертом месте – транспортная сфера (25 млрд. руб.).

По законодательству Российской Федерации при организации совместного предприятия частного лица с государством, а точнее с органами власти, проведение конкурса не требуется, а все процедурные вопросы становятся максимально урегулированы корпоративным правом и ответ на них предусматривается в учредительных документах организации. В то же время, принципы - прозрачность, невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера, а также обратная связь не соблюдаются.

В корпоративной же форме, которую относят к государственно-частному партнерству, утрачивается стержень данного определения: партнерство. И в результате вхождения в уставной капитал юридических лиц субъекты взаимодействия - частный партнер и государство, теряя связь, попадают в совершенно иной субъект права - юридическое лицо и их отношения регулируются нормами корпоративного права и локальными актами, учредительными документами.

Также и А.В. Белицкая в своей работе обращает внимание на две правовые формы государственно-частного партнерства - корпоративную и правовую. И главной проблемой корпоративной формы государственно-частного партнерства она считает то, что вклад - имущество объектов государственной собственности, внесенный в уставной капитал юридического лица, теряет свой статус государственной собственности при внесении его в уставной капитал, и, на сегодняшний день, законодательством не предусмотрены меры защиты такого имущества [9, с. 36].

На мой взгляд, использование зарубежной классификации моделей государственно-частного партнерства не в полной мере отражает специфику регулирования моделей государственно-частного партнерства, сложившихся в Российской Федерации, и не соответствует сложившейся отечественной системе форм государственно-частного партнерства.

Для решения указанной проблемы предлагается использовать классификацию государственно-частного партнерства, основанную на системе нормативно правовых актов, регулирующих отдельные виды соглашений о государственно-частном партнерстве.

В такой классификации формы государственно-частного партнерства предполагается подразделять на формы государственно-частного партнерства широкого применения, и специальные формы государственно-частного партнерства.

1. К формам государственно-частного партнерства широкого применения следует относить:

- концессионные соглашения, так согласно ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" [1, с. 2] только объектом концессионных соглашений могут быть объекты теплоснабжения и водоснабжения, водоотведения, метрополитен, региональные и местные дороги, здания, предназначенные для хранения имущества Вооруженных Сил Российской Федерации.

- соглашения о государственно-частном партнерстве на основании ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [1, с. 3] только объектом соглашения о государственно-частном партнерстве могут быть воздушные суда, искусственные острова, подводные и подземные сооружения, переходы, мелиоративные системы, объекты охотничьей инфраструктуры, линейные объекты связи.

При этом объекты железнодорожного, морского и речного транспорта, автомобильные дороги, морские и речные порты, аэродромы, лечебно-профилактические и иные объекты социально-культурного назначения, программы для ЭВМ, базы данных и др. могут быть как объектом концессионного соглашения, так и объектом соглашения о государственно-частном партнерстве.

2. К формам государственно-частного партнерства специального применения следует относить:

- соглашение о разделе продукции, так как Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" [1, с.2] устанавливает основы правового регулирования отношений в сфере добычи полезных ископаемых;

- соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах территорий с особым режимом экономической деятельности, согласно ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-Ф3 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" [2, с. 3] соглашения об осуществлении деятельности регулируют деятельность резидентов территории опережающего социально-экономического развития;

- специальный инвестиционный контракт, согласно ст. 16 Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" [3, с. 3], применяется только в сфере промышленности.

Таким образом, исследования в области классификации важны для установления связей и закономерностей между классами объектов исследования и определения места объекта исследования в системе через указание на его свойства.