Институт уполномоченных экономических операторов: международная правовая регламентация и практика применения в Российской Федерации

INSTITUTE OF AUTHORIZED ECONOMIC OPERATORS: INTERNATIONAL LEGISLATION AND PRACTICE IN THE RUSSIAN FEDERATION

Alexandr Polishchuk

Аннотация. В статье рассматриваются основные положения международных нормативных актов, регламентирующих деятельность уполномоченных экономических операторов (далее – УЭО), а также проблемы внедрения и развития института УЭО в Российской Федерации. Проблемы изложены на основе анализа положений законодательства Евразийского экономического союза (далее – Союз) и Российской Федерации, регламентирующих функционирование института УЭО, обобщения практики деятельности УЭО с учетом внедрения новых технологий и применения положений международных нормативных актов.

Abstract. The article examines the main provisions of international legislation governing the activities of authorized economic operators (hereinafter - AEO), as well as the problems of implementation and development of the AEO institution in the Russian Federation. The problems are stated on the basis of an analysis of the provisions of the legislation of the Eurasian Economic Union (hereinafter referred to as the Union) and the Russian Federation, regulating the functioning of the AEO institution, generalizing the practice of AEO activities, taking into account the introduction of new technologies and the application of the provisions of international normative acts.

Ключевые слова: Рамочные стандарты ВТО, уполномоченный экономический оператор (УЭО), таможенный контроль, партнёрство, безопасность, минимизация рисков.

Keywords: WCO Framework Standards, Authorized Economic Operator (AEO), customs control, partnership, safety, risk minimization.

В Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной таможенной организации (в редакции 2017 года) (далее – Рамочные стандарты ВТО) были определены следующие цели развития таможенного администрирования:

- установление стандартов, обеспечивающих повышение безопасности и облегчающих функционирование международной цепи поставок товаров на глобальном уровне с целью достижения большей определенности и предсказуемости;

- обеспечение комплексного управления международной цепью поставок товаров для всех видов транспорта;

- укрепление роли, функций и возможностей таможенных служб в свете вызовов и возможностей 21 века;

- укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению отправок повышенного риска;

- укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом.

Достижение перечисленных целей осуществляется посредством внедрения в деятельность таможенных администраций современных механизмов таможенного регулирования (основных элементов), предусмотренных Рамочными стандартами ВТО. К одному из основных элементов Рамочные стандарты ВТО относят создание таможенными органами института уполномоченных субъектов. Таможенные органы определяют кампании, которые соблюдают минимальные стандарты безопасности международной цепи поставок товаров и используют эффективные методы работы, и предоставляют им льготы и упрощения при осуществлении внешнеэкономической деятельности. 

Такие кампании Рамочные стандарты ВТО определяют как УЭО – участников внешнеэкономической деятельности, чья деятельность получила одобрение таможенной администрации, как соответствующая нормам Всемирной таможенной организации или стандартам обеспечения безопасности цепи поставки товаров.

Рамочные стандарты ВТО содержат условия, необходимые для осуществления деятельности УЭО, а также рекомендации по установлению и совершенствованию взаимодействия между УЭО и таможенными администрациями в направлениях, связанных с осуществлением ВЭД и безопасным перемещением товаров.

В статье на основе анализа положений и рекомендаций международных нормативных актов, регулирующих деятельность УЭО, рассматривается их внедрение и практическое применение в Российской Федерации.

Рамочные стандарты ВТО включают следующие стандарты, регламентирующие  деятельность УЭО (табл.1).

Таблица 1.

Международные стандарты, регламентирующие деятельность УЭО

В Рамочных стандартах ВТО отмечено, что организация контроля за безопасностью международных цепей поставок товаров является сложным процессом. Решение задачи обеспечения таможенными администрациями соблюдения требований таможенного законодательства связано в первую очередь с внедрением и применением мер, основанных на анализе рисков.

Рамочные стандарты ВТО предусматривают разработку национальных планов по обеспечению безопасности, которые должны:

- учитывать бизнес-модели УЭО;

-быть адаптированы под потребности каждой таможенной администрации.

Планы включают в себя стандарты, практики и процедуры, которые участники ВЭД и их деловые партнеры, стремящиеся к получению статуса УЭО, должны внедрить в повседневное использование, на основании оценки рисков и существующих бизнес-моделей УЭО.

Рамочные стандарты ВТО предусматривают организацию деятельности УЭО путем применения мер, направленных на минимизацию рисков деятельности как самого УЭО, так и его бизнес-партнеров, а также уменьшение рисков нарушения таможенного законодательства участниками ВЭД в целом во время проведения ими международных торговых операций.

Стандарты и рекомендации Рамочных стандартов ВТО, касающиеся организации работы института УЭО, предусматривают обеспечение безопасности (минимизацию рисков) проведения внешнеэкономических операций посредством:

1) создания УЭО системы внутреннего контроля собственной деятельности, которая включает:

- создание на объектах УЭО инфраструктуры, обеспечивающей соблюдение требований таможенного законодательства и контроль за проведением деятельности;

- регламентацию всех процессов осуществления деятельности УЭО, включая их документальную фиксацию и проверку;

- контроль за персоналом УЭО (при приеме на работу и осуществлении им деятельности);

- обучение персонала УЭО вопросам обеспечения безопасности собственной деятельности, минимизации воздействия возможных внешних угроз и рисков;

- контроль персонала УЭО за деятельностью третьих лиц, с которыми УЭО проводит совместную деятельность и/или осуществляет взаимодействие;

- проведение анализа собственной деятельности и ее самооценку;

- постоянную разработку и внедрение мер, направленных на минимизацию рисков собственной деятельности;

- принятие иных мер;

2) осуществление УЭО всестороннего взаимодействия с таможенными органами по вопросам обеспечения безопасности собственной деятельности и минимизации рисков нарушения таможенного законодательства:

- внедрение УЭО процедур, позволяющих таможенным органам беспрепятственно получать информацию и осуществлять непосредственный контроль за проведением УЭО хозяйственных операций;

- создание защищенной системы внутреннего электронного документооборота, предоставление прав доступа к нему таможенным органам;

- осуществление постоянного информационного обмена и сотрудничества с таможенными органами;

-  получение УЭО от таможенных органов учебно-методической помощи, информации, необходимой для обеспечения безопасности своей деятельности и минимизации рисков нарушения таможенного законодательства;  

- проведение иных совместных действий, направленных на обеспечение безопасности международной торговой деятельности;

3) осуществление УЭО взаимодействия со своими деловыми партнерами по вопросам обеспечения безопасности цепи поставок товаров и минимизации рисков нарушения таможенного законодательства:

- анализ УЭО деятельности своих деловых партнеров;

- заключение соглашений и проведение мероприятий, направленных на обеспечение безопасности;

- информационное сотрудничество и взаимопомощь по вопросам безопасности;

- иные формы взаимодействия.  

Следует отметить, что Рамочные стандарты ВТО предполагают наделение статусом УЭО не только участников ВЭД, непосредственно осуществляющих экспортно-импортные операции с товарами, а также иных лиц, принимающих участие и\или оказывающих услуги в осуществлении ВЭД - брокеров, перевозчиков, экспедиторов, посредников, операторов портов, аэропортов, терминалов, интеграционных операторов, складских операторов, дистрибьюторов и т.п.

По целям и задачам, формам осуществления и/или содержанию многие меры, осуществляемые УЭО для обеспечения безопасности международных цепей поставок, во многом совпадают с деятельностью таможенных органов, направленной на минимизацию таможенных рисков.

Таким образом, создание института УЭО позволяет:

- расширять круг лиц, обеспечивающих безопасность международных цепей поставок;

- вовлекать в процесс контроля и информирования за соблюдением таможенного законодательства добросовестных участников ВЭД, с которыми у таможенных органов установлены партнерские отношения;

- уменьшать объемы применения форм таможенного контроля в отношении участников ВЭД исходя из определенного таможенными органами уровня безопасности их деятельности;     

- обеспечивать процесс регулирования внешнеэкономической деятельности участников ВЭД и/или уполномоченных ими лиц посредством оказания влияния на проведение ими операций со стороны таможенных органов через деятельность УЭО;

-  минимизировать риски, связанные с нарушением таможенного законодательства участниками ВЭД и/или уполномоченными ими лицами, которые осуществляют деловое сотрудничество с УЭО;

- внедрять элементы самоконтроля и саморегулирования по вопросам соблюдения таможенного законодательства в деятельность УЭО, их деловых партнеров при осуществлении внешнеэкономических операций. 

Статус УЭО требует соблюдения его носителем требований, установленных национальным законодательством для УЭО. Это возлагает на УЭО дополнительную ответственность и влечет за собой необходимость осуществления  комплекса мер по обеспечению выполнения требований таможенного законодательства. Такие меры связаны с дополнительными финансовыми, организационно-управленческими и иными затратами со стороны УЭО.  

Получение статуса УЭО предоставляет право на пользование упрощениями при осуществлении внешнеэкономической деятельности, которые устанавливаются законодательством ЕАЭС. Пользование УЭО предоставленными ему правами содействует ускоренному и/или упрощенному совершению определенных таможенных операций и проведению таможенного контроля.

Осуществление деятельности УЭО предусматривает, чтобы упрощениями пользовались только те субъекты, которые уполномочены на это таможенными органами в установленном порядке. УЭО заинтересованы в соблюдении участниками ВЭД и/или уполномоченными ими лицами требований действующего законодательства, в том числе таможенного, так как это обеспечивает им пользование предоставленными таможенными органами преимуществами, а также способствует проведению международной торговой деятельности на основе добросовестной конкуренции.   

Предоставление упрощений, соблюдение установленных для УЭО требований, а также вовлечение УЭО в процесс обеспечения безопасности международной цепи поставок являются факторами, которые вызывают необходимость и предоставляют право УЭО принимать активное участие в осуществлении контроля за соблюдением всеми участниками ВЭД установленных правил ведения международной торговли, в том числе касающихся выполнения требований таможенного законодательства.

Реализация положений, предусмотренных Рамочными стандартами ВТО, предусматривает создание национальных программ развития института УЭО. В ряде стран, как указано в Рамочных стандартах ВТО, такие программы уже созданы и реализуются. К ним, например, относятся шведская программа StairSec [1, с. 165], канадская программа «Партнеры по защите» (PIP), австралийская программа «Передняя линия и аккредитованный клиент», американская программа C-TPAT, новозеландская программа «SEP and FrontLine» и т.д. [2, с. 196-126].

В пункте 1 статьи 430 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС) дано определение УЭО – это юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством государств-членов и включенное в реестр уполномоченных экономических операторов в порядке и при соблюдении условий, которые установлены таможенным законодательством.

УЭО предоставляется право на специальные упрощения, под которыми понимаются особенности совершения отдельных таможенных операций и проведения таможенного контроля и иные особенности применения положений ТК ЕАЭС, применяемые в зависимости от типа свидетельства УЭО (пункт 1 статьи 437 ТК ЕАЭС).

ТК ЕАЭС определены порядок и условия:

- включения в реестр УЭО;

- предоставления УЭО специальных упрощений. 

Пунктом 3 статьи 430 ТКЕАЭС установлено, что с даты вступления в силу свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов УЭО относится к категории низкого уровня риска.

ТК ЕАЭС определены условия и особенности использования УЭО специальных упрощений.

Предусмотренные ТК ЕАЭС обязанности, которые возлагаются на УЭО, по своему содержанию и функциональной направленности имеют схожие черты с обязанностями субъектов, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. В тоже время ряд обязанностей УЭО характерен только для его деятельности:

- обеспечение финансовой устойчивости;

-  соблюдение требований, которые установлены таможенным законодательством к используемой УЭО инфраструктуре, к транспортным средствам и работникам;

- соблюдение порядка применения средств идентификации, используемых таможенными органами;

- выполнение требований таможенных органов о предоставлении беспрепятственного доступа должностным лицам таможенных органов к используемой УЭО инфраструктуре, в которой осуществляется хранение товаров;

-организация системы учета товаров в соответствии с требованиями таможенных органов и предоставление прав беспрепятственного доступа к ней должностных лиц таможенных органов [3, с. 43-44].

Вопросы организации взаимодействия УЭО и таможенных органов регламентированы положениями статьи 443 ТК ЕАЭС, которыми предусмотрено:

- заключение соглашений (меморандумов или иных документов), если это установлено законодательством государств-членов о таможенном регулировании;

- определение УЭО ответственного за общее взаимодействие с таможенным органом лица из числа руководителей и находящихся в его штате лиц, ответственных за совершение таможенных операций с применением специальных упрощений;

- определение таможенным органом должностных лиц, ответственных за организацию взаимодействия с УЭО, в случае возникновения внештатных ситуаций.

Анализ положений ТК ЕАЭС, регулирующих деятельность УЭО, позволяет сделать вывод о том, что регламентация деятельности УЭО в целом соответствует стандартам Рамочных стандартов ВТО, за исключением нижеуказанных отличий:

1) Вопросы взаимодействия УЭО и таможенных органов в таможенном законодательстве Союза отражены только концептуально.

Положениями ТК ЕАЭС, регламентирующими порядок работы института УЭО, определено, что законодательством государств-членов может устанавливаться порядок взаимодействия таможенных органов и УЭО (пункт 4 статьи 443 ТК ЕАЭС).

Установление порядка взаимодействия таможенных органов и УЭО на уровне законодательства государств-членов предоставляет право установления различных подходов к организации порядка взаимодействия в каждом из государств-членов. Разные порядки, формы и методы взаимодействия с УЭО в государствах-членах, во-первых, будут негативно отражаться на осуществлении деятельности УЭО на всей таможенной территории Союза, во-вторых, затруднят вовлечение УЭО в процессы обеспечения безопасности международной цепи поставок товаров, а также оказания содействия таможенным органам в минимизации таможенных рисков.

2) Требования, предусмотренные законодательством для получения статуса УЭО, фактически исключают его получение мелкими и средними субъектами хозяйственной деятельности, в частности – соблюдение финансового обеспечения исполнения обязанностей УЭО. Например, в странах Евросоюза такое требование для получения статуса УЭО отсутствует [4, с. 45].

Отсюда следует, что получить статус УЭО могут только субъекты хозяйственной деятельности, имеющие большие объемы товарооборота (производства продукции, и т.п.).  Получение статуса УЭО такими субъектами несет за собой возникновение следующих рисков:

- создание эффективной системы внутреннего контроля собственной деятельности на большом предприятии является намного более сложной задачей, чем на мелком и среднем;

- количество персонала, объемы совершаемых хозяйственных операций, многочисленные контакты персонала на разных уровнях со сторонними организациями и лицами существенно осложняют проведение текущего контроля за деятельностью УЭО (как со стороны руководства предприятия, так и со стороны таможенных органов) и увеличивают риски возможного нарушения таможенного законодательства.

3)  Перечень субъектов, которые могут получить статус УЭО в соответствии с таможенным законодательством Союза, значительно уже перечня, предусмотренного  Рамочными стандартами ВТО (табл. 2).

Таблица 2.

Субъекты, которые могут получить статус УЭО

Следует констатировать, что таможенное законодательство Союза с одной стороны, определяет системный подход к развитию института УЭО в соответствии со стандартами  международных нормативных актов, с другой стороны, содержит положения, которые сужают или сдерживают развитие института УЭО в сравнении с теми рекомендациями, которые предусмотрены Рамочными стандартами ВТО.

Негативные факторы, влияющие на развитие института УЭО, отражаются и на эффективности работы СУР.

Наглядным примером этого являются результаты проверки организации таможенного контроля за соблюдением УЭО норм таможенного законодательства в целях обеспечения полноты собираемости таможенных платежей в федеральный бюджет в период 2014 - 2015 годов и истекший период 2016 года,  проведенные Коллегией Счетной палаты России [5].

В докладе по результатам проверки отмечено, что только 161 организация имеет статус УЭО. При этом 60% из них относятся к предприятиям, осуществляющим производственную деятельность в машиностроении, авиационной и химической промышленности и других областях.

В большинстве случаев такие предприятия - крупнейшие налогоплательщики, и применение ими специальных упрощенных таможенных процедур способствовало увеличению товарооборота и приводило к снижению временных и административных издержек.

В тоже время, таможенными органами в 2014-2016 гг. в отношении УЭО было возбуждено 2157 дел об административных правонарушениях.

В процессе проверки были выявлены следующие нарушения в деятельности УЭО:

- нарушение сроков подачи деклараций на товары или сроков уплаты таможенных пошлин, налогов;

- занижение УЭО уровня таможенной стоимости товаров;

- перемещение через таможенную границу товаров, не используемых УЭО в производстве, заявленном при включении в реестр УЭО.

В результате проверки Коллегия Счетной палаты России сделала следующие выводы:

- деятельность УЭО содержит риски, связанные с использованием недобросовестными УЭО упрощений, предусмотренных таможенным законодательством, с целью ухода от таможенного контроля и уплаты таможенных платежей;

- необходимо усилить контроль со стороны таможенных органов при включении организаций в реестр УЭО и проводить дополнительный анализ деятельности лиц при отнесении их к категории «низкий уровень риска».

Федеральной таможенной службой России (далее - ФТС России) по результатам проверки было принято осуществление следующих мер:

- разработка нормативных документов на уровне национального законодательства в части уточнения критериев для включения лиц в реестр УЭО;

-усиление контроля за деятельностью УЭО на этапе после выпуска товара;

- упрощение процедуры приостановления действия статуса УЭО при следующих ситуациях: при возникновении задолженности УЭО, при неподаче УЭО декларации на товары в установленный срок, при возбуждении административных дел [5].

Результаты проверки, выводы комиссии и реакция на проверку ФТС России свидетельствуют о наличии подхода к развитию института УЭО в России, направленного на усиление контрольно-проверочных мероприятий за деятельностью УЭО.

В Российской Федерации УЭО из субъектов, участвующих в обеспечении безопасности международной цепи поставок товаров, а также содействующих таможенным органам в минимизации рисков нарушения таможенного законодательства, часто попадают в категорию субъектов риска (как лица, пользующиеся льготами), к которым таможенные органы вынуждены применять усиленный таможенный контроль.

Выводы:

1. Таможенным органам Российской Федерации пока не удалось создать эффективный механизм, позволяющий привлекать к обеспечению безопасности международной цепи поставок товаров, а также содействию таможенным органам в минимизации таможенных рисков добросовестных участников ВЭД, к которым, в первую очередь, относятся УЭО.

2. Деятельность УЭО должна подлежать всестороннему анализу со стороны таможенных органов. Это связано не только с минимизацией таможенных рисков, возникающих в процессе деятельности УЭО, а также необходимостью определения факторов, которые позитивно и/или негативно влияют на обеспечение безопасности международной торговой деятельности и соблюдение таможенного законодательства участниками ВЭД и уполномоченными ими лицами.