О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СВЯЗИ С РЕФОРМОЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2025 ГОДА (НА ПРИМЕРЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ)

ON SOME ASPECTS OF MUNICIPAL TRANSFORMATIONS IN CONNECTION WITH THE REFORM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN 2025 (USING THE EXAMPLE OF THE VOLOGDA OBLAST)

Linkov Mikhail Anatolyevich

Student, North-Western Institute (branch) O. E. Kutafin University (MGUA), Russia, Vologda

Skorokhodova Maria Leonidovna

Academic supervisor, Lecturer at the Department of Public Law Sciences of the North-Western Institute (branch) O. E. Kutafin University (MGUA), Russia, Vologda

Аннотация. Реформа местного самоуправления 2025 года существенно изменила принципы территориальной организации муниципальных образований, сократив количество видов преобразований и упростив процедуры. Практика последних лет продемонстрировала снижение актуальности массовых преобразований, так как основные этапы укрупнения уже завершены. Вместе с тем процедура изменения статуса муниципальных образований приобрела формальный характер, освободившись от прямой зависимости от мнения населения.

Abstract. The local government reform of 2025 has significantly changed the principles of the territorial organization of municipalities, reducing the number of types of transformations and simplifying procedures. The practice of recent years has demonstrated a decrease in the relevance of mass transformations, since the main stages of consolidation have already been completed. At the same time, the procedure for changing the status of municipalities has acquired a formal character, freed from direct dependence on the opinion of the population.

Ключевые слова: муниципальное право; муниципальные образования; реформа местного самоуправления; преобразования; Вологодская область; границы муниципальных образований.

Keywords: municipal law; municipalities; local government reform; transformations; Vologda Oblast; borders of municipalities.

Преобразования муниципальных образований в России представляют собой механизм оптимизации территориального устройства и повышения эффективности местного самоуправления. Начиная с конца XX века, страна переживала серию значительных реформ, направленных на реорганизацию муниципальных единиц.

Изначально в Российской Федерации действовал Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 N 1550-1 [2]. Позже, в 1995 году был издан Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее – ФЗ №154).  Реформа 2003 года ввела Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее – ФЗ №131).

В марте 2025 года в Российской Федерации началась реформа местного самоуправления, призванная повысить эффективность управления и укрепить устойчивость местного самоуправления. С 19 июня 2025 года частично вступил в действие Федеральный закон от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [5] (далее – ФЗ №33), который на данный момент действует совместно со старым ФЗ №131.

Окончательные преобразования по реформе будут осуществлены до 1 января 2027 года. Переходный период необходим для завершения всех переходных процедур, предусмотренных новым законодательством, в том числе вступлением в силу изменений, признающих утратившими силу некоторые положения старого ФЗ №131.

Федеральный закон №131-ФЗ изменил подход к территориальной организации местного самоуправления. Принципиально новым стало введение двухуровневой структуры местного самоуправления во всех субъектах РФ. Законом была четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований.

На территории Вологодской области на момент принятия 131-ФЗ существовала одноуровневая система территориальной организации местного самоуправления - 26 муниципальных района и 2 городских округа. В связи с этим возникла необходимость создания второго уровня муниципальных образований – городских и сельских поселений.

Согласно законам области, устанавливающим границы и статус муниципальных образований области, была сформирована новая территориальная основа местного самоуправления на территории Вологодской области. Статусом муниципальных образований было наделено 372 муниципальных образования: 2 городских округа – г. Вологда и г. Череповец, 26 муниципальных районов; 22 городских поселения, 322 вновь сельских поселений. [10, с. 80]

Данное исследование направлено на выявление отличий в видах и процедурах преобразований муниципальных образований, поскольку они оказывают влияние на уровень участия граждан в местном самоуправлении, а также на экономические показатели регионов. Поскольку изменения произошли недавно, существует дефицит научных анализов и выводов, что вызывает необходимость в их разработке.

Для успешного проведения анализа предстоит изучить содержание обоих законов и проанализировать изменения в видах и процедурах преобразований муниципальных образований; исследовать процедуру преобразований муниципальных образований; провести сравнительный анализ положительных и негативных эффектов реформы.

В целях проведения качественного анализа необходимо обратиться к нормативной базе и установить виды преобразований, содержащиеся в двух актуальных федеральных законах.

Согласно статье 13 ФЗ №131 в редакции от 13.12.2024, действовавшей до реформы, насчитывалось двенадцать различных видов преобразований муниципальных образований, среди которых были: 1) объединение муниципальных образований; 2) разделение муниципальных образований; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения; 4) изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения; 5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа; 6) изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа; 7) изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа; 8) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа; 9) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением; 10) изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением; 11) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением; 12) выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Правоведы объединяли эти виды в группы. Так, Шугрина Е.С., выделяла в ФЗ №131 следующие производства по изменению территориальной организации местного самоуправления: 1) изменение границ муниципального образования; 2) преобразование муниципального образования; 3) создание сельского поселения на межселенной территории; 4) упразднение сельского поселения. [11, с. 13]

Однако после вступления в силу ФЗ №33 количество видов преобразований было сокращено до трех: 1) объединение муниципальных образований; 2) разделение муниципальных образований; 3) изменение вида муниципального образования.

Проведя анализ двух списков видов преобразований, приходим к выводу, что законодатель существенно ограничил количество специализированных видов, сведя их к упрощенному перечню обобщенных видов преобразований.

То есть, в результате реформы все специализированные виды преобразований были систематизированы в три универсальных вида: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования. Это значит, что любая операция преобразования теперь классифицируется исключительно в рамках этих трех видов.

Таким образом, после реформы перечень видов преобразований не расширился, а, напротив, существенно сократился, упростился, став более лаконичным и удобным для применения.

Прежде чем проводить сравнение в порядках процедур преобразований муниципальных образований, следует уточнить, что процедура по ФЗ №33 не подверглась сильному изменению в отличие от предыдущей процедуры, указанной в ФЗ №131 в редакции от 13.12.2024.

Согласно ФЗ №33-ФЗ, инициатива о преобразовании может исходить от населения, органов местного самоуправления или органов государственной власти. Решение принимается на основании местного референдума, результаты которого оформляются законом. В ФЗ №131-ФЗ инициатива также исходила от перечисленных субъектов, но дополнительно допускалась инициатива от федеральных органов государственной власти, а решение оформлялось решением соответствующих органов.

Обе редакции закона предусматривают запрет на проведение преобразований в период избирательной кампании или местного референдума. Так же обязательно наличие согласие населения, выраженное решениями представительных органов муниципальных образований.

Важным моментом является порядок объединения и разделения муниципальных образований. В ФЗ №33-ФЗ объединение производится с согласия населения, выраженного решениями представительных органов каждого из объединяемых муниципальных образований, а разделение осуществляется с учетом мнения населения и согласия представительного органа муниципального образования. Изменение вида муниципального образования происходит в случае, если городской округ перестает соответствовать требованиям к доле населения, а муниципальный округ — к площади территории.

Единственным значительным ограничением в ФЗ №131-ФЗ являлось исключение преобразований, в результате которых муниципальный район мог бы состоять из одного поселения.

В обеих редакциях итогом процедуры является создание вновь образованных муниципальных образований в результате объединения или разделения.

Таким образом, процедуры преобразований муниципальных образований отличаются минимально, преимущественно в нюансах учета мнения населения и оформления решений.

Изучив порядок проведения процедуры преобразования муниципальных образований, целесообразно на примере Вологодской области рассмотреть последовательность этапов в ходе осуществления процесса преобразования. Анализ проведен на основе отдельных законов Вологодской области о преобразовании:

1. Закон Вологодской области от 08.04.2009 N 1988-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Череповецкого муниципального района Вологодской области". [6]

2. Закон Вологодской области от 08.04.2009 N 1993-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вологодского муниципального района Вологодской области". [7]

3. Закон Вологодской области от 13.04.2009 N 2005-ОЗ  "О преобразовании некоторых муниципальных образований Бабаевского муниципального района Вологодской области". [8]

Данные нормативные акты регламентируют мероприятия, осуществляемые в ходе преобразования путем объединения и смены статуса сельских поселений.

В законах указывается исчерпывающий перечень поселений, подлежащих объединению, и устанавливает новый статус новообразованному муниципальному образованию ― сельское поселение.

Устанавливается перечень населенных пунктов, включаемых в состав новообразованного сельского поселения, и определяет его границы, которые совпадают с административными границами предыдущего сельского поселения.

Далее устанавливается численный состав представительного органа вновь образованного сельского поселения и регламентируется порядок избрания главы округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Вместе с тем, определяется порядок проведения выборов в представительный орган и формируется схема многомандатных избирательных округов.

Предусматривается введение переходного периода, в течение которого завершаются процессы формирования органов местного самоуправления и принятия устава. На протяжении переходного периода действующие органы местного самоуправления прежних муниципальных образований продолжают исполнять свои полномочия. Во время переходного периода продолжаются действия бюджетов старых муниципальных образований. Разрабатываются планы по формированию бюджета нового сельского поселения. Определяются источники финансирования расходов, связанных с публикацией устава и формированием органов местного самоуправления.

Признаются утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты, регулирующие границы и статус муниципальных образований.

Таким образом, пройдя все необходимые этапы, муниципальное образование заканчивает процесс преобразования. Процедура отражает комплексность и поэтапность мероприятий. Особое внимание уделяется сохранению непрерывности в управлении и экономике в течение переходного периода.

Сегодня вопрос о востребованности преобразований муниципальных образований остается открытым. Изначально сложная система преобразований, включавшая 12 специализированных видов, была необходима для обеспечения наиболее эффективного управления территорией. Существовала необходимость поддерживать слабые муниципальные образования за счет более крупных и развитых.

В частности, в периоды массовых объединений и укрупнений (2008–2009 гг.) муниципалитеты целенаправленно проводили преобразования, направленные на достижение максимальной эффективности управления, принимая во внимание позицию и пожелания населения.

Любое преобразование муниципального образования неизбежно приводит к изменению его границ, что требует учета мнения населения. Согласно части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации [1] изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Похожие формулировки содержатся в статье 5 Европейской хартии местного самоуправления. Предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Обращает на себя внимание одинаковая формулировка – «допускается с учетом мнения». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» формулировки иные – «осуществляется с учетом мнения», «осуществляется с согласия населения». [11, с. 14]

Конституционный Суд Российской Федерации своим определением от 06.03.2008 г. №214-О-П [9] назвал обязательные мероприятия для надлежащего учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, среди которых: 1) заблаговременное информирование населения; 2) обеспечение гласности при подготовке и принятии решения; 3) выявление достоверного мнения населения по вопросу изменения границ; 4) доведение выявленного мнения населения до сведения органа публичной власти; 5) эффективный контроль населения за осуществлением муниципально-территориальных изменений.

Преобразования прошлых лет были результатом осознанного и обстоятельного подхода, направленного на оптимизацию территориального устройства и повышение эффективности работы органов местного самоуправления. Тогда важными факторами становились: привлечение дополнительных ресурсов и повышение уровня координации между муниципальными образованиями; сокращение расходов на содержание аппарата власти; оптимизация распределения бюджетных средств.

В настоящий момент подтвердить спад актуальности возможно только ссылаясь на прошлые активные изменения сравнивая их с низким количеством преобразований в настоящем.

Возьмем в качестве примера преобразования проходившие в Вологодской области. Можно наблюдать сокращение муниципальный образований в период с 2006 по 2009 год. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на территории Вологодской области с 1 января 2006 года действовали 372 муниципальных образования: 2 городских округа (Вологда и Череповец) и 26 муниципальных районов, включающих 22 городских поселения и 322 сельских поселения. [10, с. 80]

Создание многочисленных, не обеспеченных достаточным финансированием и влиянием на состояние местных дел (прежде всего, на состояние инфраструктуры) не было оправданным в условиях, когда в России не проведены крупномасштабные мероприятия по модернизации жилого фонда, системы ЖКХ, дорожной сети, объектов социальной сферы. Данные мероприятия целесообразно проводить, опираясь на районное и городское звено власти, используя поселения, как административные единицы, в целях удовлетворения потребностей населения в получении справок, иных документов и решения соответствующих вопросов местного значения, имеющих сугубо локальное значение. В этой связи логичным, представляется сокращение количества сельских муниципальных образований в целях сокращения расходов на их содержание, обеспечения бюджетной экономии, концентрации кадров и ресурсов.

В целях оптимизации муниципального управления, по результатам первых лет реализации реформы местного самоуправления, в Вологодской области были проведены территориальные преобразования. В апреле 2009 года в 21 районе произошли укрупнения сельских поселений. С учётом этих изменений в состав области входили 2 городских округа: Вологда, Череповец; 26 муниципальных районов, включающих: 22 городских поселения, 252 сельских поселения.

В ходе преобразований 2006-2009 гг. в Вологодской области были упразднены одно городское поселение и 69 сельских поселений.

В период второй волны преобразований 2013-2015 гг. также произошло большое количество объединений поселений. В некоторых районах  объединения поселений, входящих в их состав, происходили неоднократно.

В последующем периоде, когда большинство преобразований было уже проведено, когда потребность в дальнейшем укрупнении или разделении ослабла, стали происходить только единичные объединения.

Современная тенденция подтверждает это предположение: с 2015 года число преобразований значительно сократилось, так как значительная часть необходимых мероприятий уже проведена. Конечно, полностью отказываться от преобразований преждевременно, ведь они могут потребоваться в случае возникновения непредвиденных обстоятельств, таких как изменения демографической обстановки или экономический кризис. Из этого следует, что в ближайшие годы спрос на преобразования вряд ли возрастет.

Однако, в период с 2022 по 2025, одним из важных этапов совершенствования территориального устройства Вологодской области стало объединение всех поселений. Результатом данного процесса стало формирование одноуровневой системы муниципальных образований, что соответствовало положениям ФЗ №33. Данный шаг привел к изменению вида муниципальных образований, исключив необходимость дальнейшей реорганизации и упростив административное управление регионом.

Анализ статистики преобразований Вологодской области служит ярким примером исчерпания ранее часто используемого института преобразований муниципальных образований.

Важно отметить, что среди трех видов преобразований муниципальных образований по ФЗ №33 фактически работоспособным оказался только один — смена статуса. Остальные два вида преобразований (объединение и разделение) потеряли свою актуальность и востребованность, поскольку массовые преобразования уже состоялись. Для объединения необходимо совпадение границ и участие городского округа, что значительно ограничивает возможность проведения таких мероприятий. А потребность в разделении практически отсутствует.

Согласно пунктам 8 и 9 статьи 12 ФЗ №33, изменение вида муниципального образования с городского округа на муниципальный округ и наоборот осуществляется в случае, если данный вид муниципального образования перестает соответствовать требованиям к доле населения, площади территории и плотности населения, предусмотренные данным федеральным законом.

Исходя из вышесказанного возможно сделать вывод, что смена статуса может происходить независимо от воли населения и обусловлена исключительно юридическими критериями соответствия нормам ФЗ №33.

В таком случае, если смена статуса является формальной процедурой, а актуальность процедур объединения и разделения практически исчезла, то можно ли говорить о том, что институт преобразований муниципальных образований изжил себя? В то же время, окончательно утверждать о полном завершении эпохи преобразований рано, так как изменения всегда зависят от множества факторов, включая демографию, экономику и политику.

Проведённое исследование показало, что реформа местного самоуправления 2025 года привнесла существенные изменения в организацию муниципальных образований. Ключевым изменением стало сокращение количества видов преобразований муниципальных образований с двенадцати до трёх: объединение, разделение и изменение вида. Эта мера значительно облегчила процедуры, сделала их более прозрачными и простыми для исполнения.

Практика последних лет подтвердила, что массовое применение инструментов преобразования муниципальных образований теряет актуальность. Основные этапы укрупнения и перераспределения полномочий уже завершены, и современные тенденции фокусируются на обеспечении стабильности и адаптации муниципальных образований к текущим экономическим и социальным условиям.

Несмотря на снижение интенсивности преобразований, сама проблема территориальной организации остаётся открытой. Важно отметить, что процедура изменения статуса муниципального образования приобрела формальный характер и фактически перестала зависеть от мнения населения, что снижает её социальную значимость.