КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ И ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ ТРАНСФОРМИРУЮЩИХСЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ УРОВНЯМИ В РАЗРЕЗЕ СИБИРСКИХ РЕГИОНОВ

Аннотация. В данной статье проводится краткое исследование, направленное на анализ меняющегося взаимодействия между государством и местным самоуправлением, а также на выявление длящихся тенденций, их причин и результатов практики применения новых норм, связанных в том числе с порядком избрания глав муниципалитетов, что имеет большое значение для научного и практического понимания проблем данной сферы.

Abstract. This article conducts a study aimed at analyzing the interaction between the state and local self-government, as well as identifying the results of the practice of applying new norms related to the procedure for electing heads of municipalities, which is of great importance for scientific and practical understanding of the problems in this area.

Ключевые слова: местное самоуправление; реформирование; выборы; глава муниципального образования.

Keywords: local self-government; reforming; elections; head of the municipality.

Природа местного самоуправления неизбежно порождает проблемы сочетания внутри данного института государственных и общественных элементов, построения эффективного механизма решения вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства, местного самоуправления и гражданского общества. При корректной и должной поддержке со стороны государственных структур данная сфера может стать фундаментом построения более демократического, инклюзивного и развитого общества.

Несмотря на вполне сложившийся правовой базис, декларирующий функционирование местного самоуправления в России в автономном режиме, где-то в стороне от иерархии органов государственной власти, в российских условиях данное свойство всегда имело значительно ограниченные черты, главным образом, вследствие традиционно всеобъемлющего этатизма отечественной публично-правовой сферы, неукорененности демократических институтов и традиций.

Самостоятельность местного самоуправления, муниципальная демократия в целом фактически постоянно сужалась под воздействием перманентного процесса реформирования данного института. Так, к примеру действующий Федеральный закон от 6.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» насчитывает уже более 300 поправок, меняющих финансово-экономические основы, систему выборов и полномочия муниципальной сферы, которые определенно отступают от базовой, первоначальной концепции этого нормативного акта [11, c. 4]. Более того, и без такого гигантского количества изменений данный закон в принципе изначально предельно зарегулировал деятельность местного самоуправления, практически не оставляя какого- либо пространства для самостоятельного функционирования данного института.

Между тем актуальность настоящей статьи продиктована тем, что в 2023 году исполнится 30 лет с момента принятия первой Конституции Российской Федерации [9], заложившей фундамент под концепцию местного самоуправления в современной России. В текущем году также исполнится уже три года действующей Конституции страны, измененной в 2020 году.

И в этой связи в настоящий момент в области взаимодействия между государством и деятельностью муниципальных образований продолжают наблюдаться специфические политико-правовые явления, безусловно вызванные как обновлением Конституции, так и новыми политическими практиками, инициированными со стороны всей системы государственной власти РФ, которые еще предстоит осмыслить российской юридической науке.

Все эти явления оставляют открытым вопросы об их соотношении с базовыми конституционными принципами о самостоятельности уже вполне институционально сложившейся системы органов местного самоуправления в России, а также остается ли данная система важным институтом современной России, еще имеющим потенциал для практического развития и совершенствования.

Целью статьи является промежуточное подведение итогов, выявление новых явлений, а также причин эволюции модели отношений государство - местное самоуправления в фарватере произошедших изменений федерального и регионального законодательства, связанных с изменившимся порядком избрания глав муниципалитетов, в частности на примере Красноярского края и других субъектов Сибирского федерального округа, что является еще малоизученным аспектом и требует дополнительного научного и практического осмысления продолжающихся и еще не завершенных процессов в рассматриваемой сфере.

Как отмечают многие исследователи, сложившиеся реалии таковы, что государство рассматривает местное самоуправление, в основном, как агента своих собственных административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется. Обновленная в 2020 году Конституция страны, наконец вообще дополнила статью 132 частью 3-й, провозгласив местное самоуправление как институт, входящий в единую систему публичной власти, впрочем, никак при этом не корректируя понятие о местном самоуправлении, закрепленное конституционной нормой еще с 1993 года, что как представляется создает предпосылки для возможного в будущем скрытого инкорпорирования местной власти в структуру государственных органов [9].

Между тем, на практике, по замечанию, Джагаряна А.А., Джагарян Н.В. нельзя не заметить наличия функционального и организационно-правового погружения местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур [5, c. 24].

Очередной этап муниципальной реформы, проводимой с 2014 года де- факто подвел муниципальный уровень к прямой, и уже практически ничем не завуалированной подчиненности региональным органам власти.

Принятие Федерального закона № 136-ФЗ и Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ позволил субъектам РФ сократить избирательный процесс для представителей органов местного самоуправления, а именно отменить выборы глав муниципалитетов во многих регионах без учета местных условий и ожиданий, чем поспешило воспользоваться подавляющее большинство территорий, в том числе и Красноярский край [27, c. 2770]. Стоит сразу отметить, что данный процесс до сих пор не завершен и продолжается также в текущем 2023 году.

Согласно пунктам «а» и «г» части 18 статьи 2 Закона № 136-ФЗ [27, c. 2770], глава местной администрации назначается на должность на основании контракта, который заключается по результатам конкурса на указанную должность - на срок, определенный уставом городского округа с внутригородским делением. При этом половина состава конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Данная норма, по существу, означает назначение главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ, что выглядит как прямое несоответствие конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ) [9].

При этом были существенно усилены полномочия главы субъекта РФ при назначении членов конкурсных комиссий по назначению глав местных администраций (абз. 3 - 4 ч. 5 ст. 37 Закона N 131-ФЗ; ч. 2 ст. 36 Закона N 131-ФЗ); увеличена квота главы субъекта РФ до половины состава членов конкурсной комиссии уже не с правом их представления для назначения представительным органом муниципального образования, а прямого назначения (ч. 5 ст. 37 Закона N 131-ФЗ) и т.д. [25, с. 3822].

Способ формирования органов местного самоуправления закрепляется региональным законодательным актом. При этом законом оговорено, что при избрании способа формирования органов местной власти обязателен учет мнения населения, который также должен фиксироваться в этом акте. Характер введения инноваций по букве закона не директивен.

Примечательно, что правовая новация инициировавшая с 2014 года массовую отмену прямых выборов в муниципалитетах, не является абсолютно новой. Еще ст. 16 Закона №154-ФЗ предусматривалось, что кроме прямых выборов глава муниципального образования может быть избран представительным органом [26]. Отсутствовало только положение о конкурсных комиссиях. Однако на практике принято было реализовывать, как правило, только прямые выборы. Кроме того, федеральное законодательство, в любом случае по-прежнему не обязывает регионы императивно переходить к косвенным выборам глав муниципальных образований.

Несмотря на это, Решение Конституционного Суда от 1 декабря 2015 г. № 30-П [17, c.7226] фактически оставило вопрос о порядке избрания глав городов на усмотрение субъектов РФ под предлогом соответствия с федеральным законодательством, которое как уже сказано выше, прямые выборы мэров вовсе не запрещает.

По замечанию А.Н. Костюкова, прямой путь к таким нововведениям был проложен еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П, которым разрешено формирование представительного органа муниципального района от представителей поселений [13, c. 52].

Хотя некоторые исследователи и не отрицают в такой реформе попытку расширить влияние государственной власти на организацию системы местного самоуправления, они видят в таких процессах в целом положительные стороны. Изменения в муниципальном законодательстве в их понимании делают подход к правилам формирования местного самоуправления более гибким, расширяют вариативность организации местного самоуправления с учетом региональных особенностей и обеспечивают его приближение к населению [15, c.619].

Вместе с тем, такие трактовки не проясняют главное: каким образом лишение граждан активного и пассивного избирательного права на выборах главы муниципального образования приближает местное самоуправление к населению.

Нормы Закона N 136-ФЗ, по сути поощряющие отмену прямых выборов местных глав (в особенности городских округов), множество конституционалистов трактуют как противоречащие статьям 3, 12, а также ч. 1 ст. 131 Конституции [9], согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; местное самоуправление действует самостоятельно в пределах своих полномочий; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Нововведения также противоречили части 1 статьи 6 действовавшей тогда Европейской хартии местного самоуправления, в которой говорилось, что органы местного самоуправления должны иметь возможность в рамках закона определять свои собственные внутренние административные структуры, чтобы удовлетворить местные потребности и обеспечить эффективное управление [11, c. 60].

В конечном итоге в большинстве субъектов РФ новые нормы были истолкованы буквально, как руководство к действию, что привело к отмене выборов на сегодняшний день уже в большинстве российских регионов без учета местных условий и ожиданий, то есть к лишению избирателей не только активного, но и пассивного избирательного права.

Ряд регионов Сибирского федерального округа в этом отношении не стали исключением и изменили свое законодательство еще в 2015 году, в том числе Красноярский край, где также в региональном законодательстве о местном самоуправлении включили положения, о том, что вместо прямых выборов главы муниципалитетов теперь избираются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [7, 8].

Характерно, что такие изменения были реализованы в кратчайшие сроки, без консультаций и широкого обсуждения с общественностью. Примечательно, что за полтора месяца до принятия нового законодательства большинство краевых парламентариев и экспертов были против отмены прямых выборов руководителей органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что в 2015 г. в г. Красноярске проводились публичные слушания по вопросу сохранения прямых выборов главы города, где большинство высказалось за всеобщие выборы мэра, подводившая итоги обсуждения комиссия приняла решение с точностью до наоборот: рекомендовать Городскому совету депутатов рассмотреть и принять представленные поправки об отмене прямых выборов. 

В целом по Красноярскому краю большинство муниципалитетов быстро привели свои уставы по данному вопросу в соответствии с региональным законодательством, за исключением г. Назарово, г. Ачинска, и Манского района, где уставы менялись только после оспаривания местными прокурорами в судебном порядке. Заявка на возврат прямых выборов главы г. Ачинска в 2015 г. была отклонена сессией Законодательного Собрания Красноярского края [2].

Что касается самого конкурсного отбора на должность главы муниципального образования, то, к примеру, в Новосибирской области он состоит из нескольких этапов: оцениваются представленные кандидатами документы, проводится письменное тестирование кандидатов на знания законодательства в части полномочий главы. Далее следует собеседование в целях оценивания личных и профессиональных качеств кандидатов [3].

То есть даже процедура косвенных выборов мэра, в целом имеет много схожих элементов с обычным конкурсом на замещение должности государственной гражданской службы и как представляется входит в концептуальный диссонанс с публично-правовой сущностью института местного самоуправления.

Уже к концу 2015 года удельный вес косвенных способов замещения должности главы муниципального образования возрос до 63% в городских округах (в том числе до 88% в административных центрах субъектов федерации), до 83% в муниципальных районах и до 70% в поселениях [19]. При этом социологические замеры показывают, что в ходе этих процессов также не обеспечивалось должное участие муниципального сообщества, существует несоответствие между ожиданиями жителей муниципальных образований и установленными на уровне регионов моделями системы организации местного самоуправления [16].

Количество крупных муниципальных образований в лице прежде всего региональных центров с прямыми выборами глав продолжает сокращаться. Если в 2017 году всенародное избрание глав сохранялось в 9 региональных столицах, то по состоянию на февраль 2023 года осталось 5 городов с прямыми выборами мэров.

При этом, что интересно, больше половины городов на 2017 год с избираемыми главами находились в пределах Сибирского федерального округа – это: г. Абакан (Р. Хакасия), г. Кемерово, г. Новосибирск, г. Томск. Вернули прямые выборы в г. Братске (Иркутская обл.) и г. Улан-Удэ, где до этого они были упразднены [11, c. 73]. Тем не менее такие единичные эпизоды не смогли изменить основной тренд.

Начиная с 2018 года прямые выборы городских глав продолжили упразднять еще в нескольких в региональных центрах: г. Екатеринбурге, г. Кемерово (вместе в г. Новокузнецком) и г. Томске. 26 апреля 2023 года Совет депутатов Новосибирска отменил прямые выборы мэра города [22].

Таким образом, на сегодняшний день прямые выборы в региональных центрах остались, как было сказано выше в пяти городах: г. Абакане, г. Анадыре, г. Улан-Удэ, г. Хабаровске и г. Якутске, то есть только в двух самых удаленных федеральных округах страны- Сибирском и Дальневосточном [22].

Общественно-политическая дискуссия по проблеме сохранения выборов на муниципальном уровне в настоящее время ведется еще в ряде регионов, нередко при этом региональные власти стараются широко не информировать общественность о планируемом переходе к косвенным выборам в муниципалитетах. К примеру, в Псковской области по сообщениям региональных СМИ, областное собрание 25 апреля текущего года приняло закон о преобразовании восьми районов в муниципальные округа. После чего глав этих округов «автоматически» станут избирать депутаты местных советов. Законопроект перед этим был размещен на портале Псковского областного собрания [20].

Судя по последним тенденциям, ликвидация прямых выборов глав муниципалитетов-только начало. В регионах в последнее время начала практиковаться еще более углубленная реформа в виде создания одноуровневых муниципальных округов, при которых упраздняются сельские и городские советы, а остаются только советы депутатов на уровне муниципального района. Все в той же Псковской области буквально в феврале 2023 года принят региональный закон, распустивший местные советы депутатов в сельских поселениях восьми районов. Администрации поселений при этом будут реорганизованы в отделы по работе с населением до 1 января 2024 года [21]. Думаю, уместно констатировать, что подобные процессы не являются локальной историей, они актуальны и ожидаемы для многих других субъектов РФ и еще потребуют дополнительного наблюдения и изучения.

Ю.В. Ким указывает, что в целом совершаемые новации есть лишь дополнительный штрих в том векторе развития, который изначально был заложен в Законе N 131-ФЗ. Началось все с того, что полномочия по определению общих принципов организации местного самоуправления, отнесенные к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, были переданы в исключительное ведение федеральных органов государственной власти (абз. 1 ч. 1 ст. 5), что не соответствовало конституционным нормам [12, c. 68].

Очевидно, сегодня мы являемся свидетелями глубокого системного кризиса российского местного самоуправления, которое все дальше отдаляется от своих конституционных основ и все более актуализирует дискуссии на тему: образует ли местное самоуправление автономную и равнозначную иным основам конституционного строя ценность, или же оно носит сугубо инструментальный характер в системе российского этатизма. При том, что у государства и без усечения электоральных процессов всегда имелось достаточно инструментов для необходимой корректировки и регулирования деятельности муниципальных образований.

Не случайно в настоящее время ставится под вопрос уже сам факт существования в нашей стране такого института как местное самоуправление. Некоторыми конституционалистами, в частности утверждается, что в России такого института в действительности никогда не существовало, а последние правовые новеллы федерального и регионального уровня лишь приводят существующие управленческие механизмы в соответствие со сложившейся практикой.

Вместе с тем, в общеполитическом спектре страны снова происходят достаточно масштабные изменения, которые в безусловной степени отразятся и на дальнейшей судьбе муниципального уровня. Так 16 февраля 2023 года Государственная Дума РФ денонсировала Европейскую хартию местного самоуправления. Не исключено, что данный шаг в ближайшем будущем будет иметь самые серьезные правовые последствия для отечественного местного самоуправления уже на институциональном уровне, поскольку тем самым Российская Федерация, де-факто сняла с себя обязательство в принципе сохранять и развивать такую форму публичного управления.

Если говорить о причинах происходящего, то конечно же они заложены как глубоко в истории, так и обусловлены текущим политическим и социально-экономическим ландшафтом страны. История российской политики и общества, как представляется способствовала формированию культуры централизации и всеобъемлющего государственного доминирования, что отражается на осуществление местными органами власти своих полномочий.

Отсутствие сильных традиций низового демократического управления изначально затрудняло внедрение и поддержание эффективных систем местного самоуправления. Ситуацию усугубляли действия государственного уровня власти, который перманентно тяготел к предельной правовой зарегулированности данной сферы. А затем все это плавно перетекло в процессы, запущенные муниципальной реформой 2014-2015 гг., которые сопряжены с общей федеральной политикой дальнейшей централизации, и без того, предельно моноцентричной российской политической системы. Плюсом к этому все более актуальным в текущих условиях становится вопрос бюджетной обеспеченности и экономии государственных финансов, в том числе за счет сокращения электоральных мероприятий.

На этом фоне декларируемая автономность и самостоятельность местного самоуправления неизбежно отходит на второй план, а вместе с этим и интересы самого населения, которое фактически исключено из системы муниципальных координат.

Вместе с тем, несмотря на все трудности и ограничения, местное самоуправление пусть в сильно нивелированном виде, как представляется остается важным институтом современной России, который еще не потерял потенциал для в каком-то смысле нового возрождения, развития и совершенствования. Никто пока не отменял необходимость продолжать работу по развитию муниципальных образований, повышению качества жизни населения и эффективности управления на местном уровне. Не исключено, что спустя время, государство для таких целей вынуждено будет пересмотреть электоральную проблематику в муниципалитетах, как например это уже произошло в свое время с возвращением губернаторских выборов. В таком случае у местного самоуправления в России, возможно, вновь появится шанс стать более прочным и эффективным элементом политического ландшафта страны, обеспечивающим соответствие реализуемой политики потребностям и приоритетам граждан.