Генезис развития "указного права" как источника российского права

The genesis of development «specified law» as a source of Russian law

Elena Pyankova

adjunct of chair constitutional and municipal law, Moscow University of the Ministry of the Internal Affairs of Russia named after V.Y. Kikotya, Russia, Moscow

Аннотация. Даётся понимание «указного права» как источника Российского права. Рассматриваются основные этапы его эволюционного развития. Анализируется место «указа» в системе правовых актов.

Abstract. Given the understanding of «specified law» as a source of Russian law. The basic steps of its evolutionary development. Analyzes the place of«decree» in the system of legal acts.

Ключевые слова: «указное право», указ, Президент РФ, закон, правовой акт, Указ Президента РФ.

Keywords: «specified law», decree, President of the Russian Federation, law, legal act, decree of the President of the Russian Federation.

«Указное право» – это термин, который изначальнопоявился в конституционной доктрине в 1990-х гг. В современный научный и политический оборот, он был введён судьей Конституционного Суда Российской Федерации–В.О. Лучиным[14]. По своей сути, «указное право» является политико-правовым феноменом в российском конституционном законодательстве, поскольку (в большинстве случаев) управление общественными отношениями происходит не в форме законов, а в форме указов Президента РФ. Эта ситуация, прослеживалась во многих отдельных случаях, где общественные отношения, которые должны были регулироваться только законом, регулировались именно политико-правовым феноменом «указное право».

Так, очевидно, что принятие вначале Указа Президента РФ от 08.04.1997 г. № 305[19, ст. 1756], а не закона было вызвано желанием разработчиков ускорить процесс реформирования, создать базу для развития законодательства о государственных закупках именно на основе Указа Президента РФ, который, несмотря на подзаконный характер, действовал в российской действительности 1990-х гг. как акт, имеющий большую юридическую силу, чем закон. Разработка и принятие нового закона о государственных закупках заняли довольно длительное время, и только 17.08.2004 г. Правительством РФ был внесен в Государственную Думу проект Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [18,с. 162].

Отметим, что в этот период Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос о допустимости регулирования общественных отношений указами Президента РФ [17, ст. 4868]. В частности, Конституционный Суд РФ указал также на допустимость устранения пробелов в законодательстве путем указного нормотворчества при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов [2, с. 314, 403–415].

Подчеркнём, что «указное право» в России – это не исключительный феномен нашей правовой действительности и у него есть определённые исторические предпосылки. Как справедливо замечает известный конституционалист Е.А. Лукьянова «… первый Президент России не изобрел ничего нового. … он всего лишь еще раз доказал, насколько глубоки в нашем правосознании исторические корни и живучи национальные стереотипы поведения. Поскольку, во-первых, само по себе указное право традиционно для России. А во-вторых, практически во все переломные времена … указное право не было связано никакими ограничениями, а его действие оправдывалось чем угодно – «приоритетом государственного блага» (при Екатерине II), «политической и правовой целесообразностью» (при Б.Н. Ельцине)» [13, с. 55–67; 114–134].

Итак, данный политико-правовой феномен сформировался постепенно, пройдя длительные этапы эволюционного развития.

Ключевое слово «указ» этимологически уходит своими корням в польский язык и означает  – приказание в письменном  виде, повеление государя [6, с. 480–481], что свидетельствует о неразрывности источника права с деятельностью высших органов власти (главы государства). С момента своего появления данный источник права оказывал значительное влияние на развитие всей правовой системы. В разные периоды истории, указами регулировались важнейшие отношения в обществе, например, оформление в России крепостного права [9, с. 228–232].

Указ в системе правовых актов на протяжении исторического развития занимал неоднозначное место.

Еще до окончательного оформления общерусского права, именно указы были источниками права в отдельных княжествах и даже использовались при издании судебников. Само оформление «указного права», происходит во время правления Ивана Грозного, при котором, как считается, завелся «обычай замещения» общегосударственных законов на административные предписания и распоряжения верховной власти. Решения, принимаемые в то время Боярской думой и носящие законодательный характер, не утверждались царем, но их правовая значимость была ниже царских указов [15, с. 7].

Придерживаясь исторически-сложившегося «обычая замещения» при Иване Грозном, последующие правители больше опирались на «указное право», поэтому в ХVIII в. весьма активна деятельность императоров в сфере издания собственных указов. Однако окончательное разделение актов на указы и законы еще не произошло.

С начала ХIХ в. термин «указ» как наименование правового акта закрепляется только за именными указами, которые издавались главой государства. Другие органы начинают избегать называть свои акты «указами», заменяя  это слово терминами «постановление» и «распоряжение».

По точному замечанию Н.М. Коркунова «до 1802 года – года учреждении министерств, – указами назывались все _указ вообще акты всех органов власти, обращенные к подчинённым им местам и лицам» [12, с. VI]. В отличие от романо-германской правовой системы, где уже в XIX веке закон имел только одно название, в России законы издавались в форме уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, манифестов и указов. Таким образом в XIX веке в России сохранился собирательный смысл слова «закон», правда, в ином, чем это было в начале становления российской государственности, значении.

Подзаконность указа, даже если он издается монархическим главой государства [20], была закреплена в Основных государственных закона Российской империи от 23 апреля 1906 г.: «Государь император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно поведения, необходимые для исполнения законов» [3, с. 456]. Далее, с марта 1917 г. императорские указы издаваться _были перестали, поскольку Николай IIотрекся от престола. Место указа на некоторое время заняли декреты Временного правительства, а затем Советской власти. Собственное наименование акта «указа» было возрождено Конституцией СССР 1936 г. [10, № 283]; правом их издавать наделялся Президиум Верховного Совета СССР – постоянно действующий орган Верховного Совета СССР.

В 1990 г. путем внесения изменений в Конституцию СССР право издавать указы было предоставлено Президенту СССР [7, ст.3]; с апреля 1991 г. в соответствии с законом «О Президенте РСФСР» [8, ст. 512]. Президент России как высшее должностное лицо и глава государства может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Любой нормативный указ Президента, затрагивающий права и обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован для всеобщего сведения. О нормативном характере указов Президента говорится в ст.ст.115 и 125 Конституции РФ [11, ст. 4398]. Констатируется, что «более 75% всех издаваемых Президентом указов являются нормативными. Можно даже сказать, что в определенные периоды право в основном развивается как «указное» [1, с. 15–18; 58–62]. И далее, в настоящее время «явочным порядком утверждается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведет к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом» [4, с. 385–389]. Возвышению роли указов Президента, как отмечают авторы [5, с. 114; 27–29], способствует и несовершенство отдельных конституционных норм в сочетании с недостатками в правотворческой деятельности парламента Российской Федерации. Доминирование указов Президента – результат того, что принцип «разделения властей» фактически не реализован и пока существует только идея, лозунг; в действительности реальная власть сосредоточена у Президента, а точнее, у его Администрации [16, с. 196].

Тематика указного правотворчества главы государства, очень актуальна как для теории, так и для практики, поэтому большое внимание со стороны ученых уделено именно ей. Перспективы президентского правотворчества зависят от решения многих серьёзных вопросов. Оптимизации указного правотворчества могло бы способствовать внесение непосредственно в Конституцию РФ поправок, ограничивающих президентскую власть, уточняющих предметы ведения Президента с той степенью определенности, которая позволила бы исключить так называемые «скрытые полномочия», сделать процесс издания указов нормативно-обоснованным и предсказуемым.