Муниципальное право как самостоятельная отрасль права

Municipal law as an independent branch of law

Ruslan Galyautdinov

student of the Institute of law Bashkir state University, Russia, Ufa

Аннотация. В данной статье муниципальное право рассмотрено как комплексная отрасль права со своими особенностями. Предмет и метод правового регулирования обосновывают самостоятельность отрасли муниципального права в Российской Федерации.

Abstract. This article examinses the municipal law as a complex branch of law with its own characteristics. The subject and method of legal regulation substantiate the independence of the municipal law branch in Russian Federation.

Ключевые слова: муниципальное право; местное самоуправление; муниципальная самостоятельность; самостоятельная отрасль.

Keywords: municipal law; local government; municipal independence; an independent industry

Российское муниципальное право в современности представляет из себя самостоятельную, комплексную отрасль права, основывающуюся на нормах права публичного и частного характера и регулирующую такие общественные отношения, главную часть которых образует местное самоуправление. Муниципальное право в своей основе имеет принцип самостоятельности, и это отличает его от других отраслей российского права.

При нынешней тенденции развития местного самоуправления можно сказать о его самостоятельности, но нельзя сказать, что его самостоятельность абсолютна. Предпосылки к такому утверждению берут начало, главным образом, в российской Конституции, принятой в 1993 году. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправ­ление имеет самостоятельность и обособленность от государственной власти, но только в пределах их полномочий. Нужно заметить, что в соответствии с ч. 2. ст. 2 ФЗ №131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] в российском законодательстве слова «муниципальный» или «местный» и производные от них словосочетания и слова должны применяться в одинаковом значении по отношению к органам местного самоуправления, и к находящимся в муниципальной собственности организациям, объектам, и в других случаях, когда население осуществляет местное самоуправление.

Обратившись к нормам международного права в области местного самоуправления, подчеркивающим его самостоятельность, необходимо заметить, что самостоятельностью, в соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления [1] называется не только право, но, главным образом, действительно существующая у органов местного самоуправления способность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, осуществляя интересы местного населения и в соответствии с их компетенцией.

С того момента, как был принят Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» Россия поднялась на следующую ступень муниципального строительства. Теперь местное самоуправление стало представлять собой систему, организующую деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов локального характера, исходя из интересов населения, учитывая его исторические, национально-этнические и другие особенности.

Так же представляется важным осветить существующую в том периоде становления отрасли практику КС РФ, который защищает принципы и основные начала местного самоуправления. Так, Поста­новлением КС РФ от 24.01.1997 № 1-П [3] утвердило, что положения в Законе Удмуртской Республики, согласно которым территорией муниципального образования, в границах которой действует местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, противоречат Конституции РФ, 130 и 131 статье, так как согласно этому положению отсутствует возможность по созданию муниципальных образований в других поселениях, которые согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики не имеют статус административно-территориальной единицы, входящей в состав Республики Удмуртия [3]. Впоследствии КС РФ вновь решал подобного рода вопросы о незаконности и несо­ответствии нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ Конституции РФ.

В Определении КС РФ говорится о том, что местное самоуправ­ление, согласно ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ представляет собой необходимую форму народовластия и входит в основы конститу­ционного строя Российской Федерации; какие-либо изменения территориальной основы местного самоуправления не могут привести к его исчезновению; а сама перспектива полной ее ликвидации на тех или иных территориях не согласовывается с положениями Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, осуществляемом на территории Российской Федерации. Местное самоуправление выступает необходимым элементом самого устройства народовластия, без которого многонациональный народ России не имел бы права на волеизъявление, закрепленного в Конституции РФ. Помимо этого, КС РФ сформулировал правовую позицию в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П, в котором указано, что население муниципальных образований, являясь субъектом права, самостоятельно осуществляющим муниципальную власть, имеет право на защиту своих прав и свобод, реализуемых на уровне местного самоуправления, в непротиворечащей законодательству форме. Например, такой формой, признано территориальное обществен­ное самоуправление. Его осуществление и процедура организации определены в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъекта РФ и местными нормативно-правовыми актами. Общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72) и в силу ст. 76 (ч. 2) устанавливаются федеральным законом, а более подробное регулирование, в том числе по вопросам территориального общественного самоуправления, в части, не затрагивающей самостоя­тельность населения в определении структуры органов местного самоуправления (ст. 131, ч. 1), осуществляется актами органов госу­дарственной власти субъектов РФ, а также уставами и иными нормативными актами муниципальных образований. Помимо прочего, п. «в» ст. 71 Конституции, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении РФ, в системной связи с другими положениями основного закона, прежде всего ст. 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и ст. 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только феде­ральным законом, недопустимо установление законами субъектов РФ иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том, что возможно установ­ление дополнительных гарантий) [2].

Таким образом, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, основополагающим принципом организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).

Представляется верным рассмотрение муниципального права в нескольких сущностях. Оно является правовой отраслью, наукой и учебной дисциплиной. На настоящий момент дискуссии о том, самостоятельна ли данная отрасль права не прекратились. Наибольшее количество исследователей, в чье число входят И.В. Выдрин, А.Н. Костюков, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Н.С. Бондарь, В.И. Фадеев склоняются к самостоятельности отрасли муниципального права, наделенной своим уникальным предметом, своеобразными методами правового регулирования, а также особыми источниками. Меньшая доля ученых, к которым относятся такие как М.Н. Марченко и В.И. Васильев считают, что муниципальным правом называется подотрасль конституционного права, и что нельзя говорить о ее самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позиция Конституционного Суда РФ и, главным образом, судебная практика о местном самоуправ­лении поставили точку в этом вопросе, признав, что муниципальное право в РФ - это самостоятельная отрасль права в России.

Среди актуальных проблем муниципальное право, являясь правовой отраслью, выделяет как его самостоятельность, так и комплексность. Например, Основные положения государственной поли­тики в области развития местного самоуправления в РФ, утвержденные указом Президента 15 октября 1999 г. № 1370 утверждают комп­лексность отрасли муниципального права. А в пп. «и» п. 3 разд. III указывает, что «обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что предполагает: формирование муниципального права как комплексной отрасли права, выработка стратегии законо­дательной деятельности в области местного самоуправления» [4].

Важно так же то, что теория российского права различает представления о классификациях права по отраслям.

К примеру, выделяют отрасли права частного и публичного характера. Помимо этого, отрасли права по характеру норм делятся на материальные и процессуальные. Также критериями классификации могут выступать первичность и комплексность той или иной отрасли. В основе комплексных отраслей права лежат смешанные правовые режимы. Так, лесное право содержит в себе не только административно-правовой, но и гражданско-правовой режим по отношению к лесу и лесному земельному участку (объект права). Муниципальное право, имеющее в своем корне конституционные основы, регулирует отношения, связанные с публичной властью, а также включает в себя нормы частного права, к примеру, это нормы об особом режиме объектов муниципальной собственности. Необходимо заметить, муни­ципальное право имеет разнообразные профилирующие институты местного самоуправления, к примеру, межмуниципальное сотрудни­чество, территориальная организация, муниципальная служба, аппарат муниципальной власти. И муниципальное право, являясь комплексной отраслью, имеет нормы, которые заимствованы из иных отраслей права и регулируют общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления. Однако современное российское право не имеет из-за скорости развития, а также многообразия правовых отношений, таких отраслей права, которые никоим образом не заимствовали бы правовые нормы из какой-либо другой отрасли. Актуальна проблема выделения и развития муниципального права как в материальном, так и процессуальном смысле, к примеру, муниципальный избирательный процесс.

Актуальна в муниципальном праве также проблема изучения теоретического и практического аспекта местного самоуправления. Изучение развития муниципального права и его прогнозирование как в Российской Федерации, так и остальном мире. Не менее важной остаются проблемы выделения муниципального права. Необходимо, чтобы весь комплекс общественных отношений в сфере муниципального права нашел свое отражение в самостоятельной научной специальности. Как материальное, так и процессуальное право. Разрешение этой проблемы содействует в подготовке квалифицированных сотрудников, которые будут способны решать проблемы местного уровня в муниципальном строительстве при нынешних обстоятельствах.

В сегодняшнем муниципальном праве (учебная дисциплина) актуальна так же проблема места и содержательного наполнения в образовательном процессе. Учебные и стабильные планы бакалавриата по направлению «юриспруденция» выделяют «Муниципальное право» как самостоятельную дисциплину, составляющую вариативную часть профессионального цикла, однако некоторые учебные и стабильные планы по направлению «государственное и муниципальное управление» иногда вообще не содержат этой дисциплины, и это серьезный пробел в подготовке будущего дипломированного управленца.

Представляется необходимым включение в учебные планы по подготовке юристов и управленцев в области публичного права данной дисциплины, ввиду непрерывного обновления нормативно-правовых актов муниципального уровня и исследовании студентами растущей значимости местного самоуправления, как публичной власти.

Необходимо, чтобы в учебных планах и содержании для этой дисциплины по программам бакалавриата и магистратуры кроме содержались не только основные начала и понятия, но и локальные подходы к правовому регулированию, в том регионе, в котором происходит подготовка студента. В связи с комплексной сущностью Муниципальное право в связи с его комплексной сущностью необходимо преподавать, соблюдая тесную взаимосвязь с другими отраслями права.