ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

PARLIAMENTARY CONTROL AS A TYPE OF STATE CONTROL OVER THE ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENTS

Maria Yatsko

1st year master's student, Faculty of Law, Siberian Institute of Management RANEPA, Russia, Novosibirsk

Аннотация. В статье рассматривается понятие контроля,  государственного контроля и парламентского контроля над органами местного самоуправления. Затрагивается проблема правомерности использования «парламентского контроля».

Abstract. The article is devoted to the concept of control, state control and parliamentary control over local governments. The problem of the legal usage of  “parliamentary control” is seen.

Ключевые слова: контроль, управление, закон, органы местного самоуправления, парламент, власть, мониторинг.

Keywords: control, management, law, local governments, parliament, power, monitoring.

В науке, в настоящее время, уделяется большое внимание различным аспектам государственного контроля. В различных источниках такие вопросы рассматриваются с разных точек зрения, например, такими учеными как Савенко О.Е. [11], Ахмеровой Д.Д [2], Ладнушкиной Н.М., Пашенцевым Д.А. и Феклиным С.И. [9], Франц О.Б. и Шаибакова Л.Ф.[7], Петровым, А.В., Епифановым, А.Е. [10], Акимовой, И.Ю., Соколовой, Е.В. [2], Зариповой Р.Р. [6] и др. Так, например, если одни авторы включают в понятие института государственного контроля любую контрольную деятельность государственных органов, то другие – относят к нему контроль, осуществляемый лишь органами исполнительной власти.

Воробьев Н.Ф. утверждает, что государственный контроль можно рассматривать в широком и узком смысле. И в том и другом случае ученые правы по-своему [3].

В широком смысле государственный контроль присущ всем органам государственной власти и осуществляется с учетом принципа разделения властей, каждой власти присущ контроль  в определенной  сфере правоотношений.

В узком смысле такие ученые как Губин Н.П., Пикулькин А.В. и др., определяют государственный контроль, как контроль органов исполнительной власти [4].

В статье будет рассмотрен государственный контроль в широком смысле.

Вопрос о механизмах и методах обеспечения законности в работе органов местного самоуправления представляет собой один из ключевых аспектов в области муниципального и конституционного права. Согласно взгляду М.А. Краснова, эти две правовые сферы тесно переплетаются именно в этой сфере, поскольку здесь происходит взаимодействие государства и местного самоуправления.

Близкое расположение органов местного самоуправления к жителям подразумевает необходимость непрерывного прямого контроля со стороны населения за их деятельностью. В то же время, отделение местного самоуправления от государства не только не освобождает его от государственного контроля, наоборот, предполагает особую ответственность государства за обеспечение его эффективного функционирования.

В научной литературе нет единого мнения по классификациям и видам государственного контроля за органами местного самоуправления. Однако, существуют некоторые исследователи, которые выделяют такой вид государственного контроля, как парламентский контроль. Например, берлинский профессор и в то же время основоположник государственной теории местного самоуправления Р.Гнейст, Заметина Т.В. [5], Куликова С.А., Кузнецов А.В., и т. д.

Р. Гнейст обозначил в своих работах три вида государственного контроля над органами местного самоуправления: административный, судебный и парламентский.

Парламентский контроль осуществляется на различных уровнях. За основу в данной работе мы возьмем региональный уровень.

Сфера парламентского контроля включает контроль за исполнением федерального, регионального законодательства, муниципальных нормативных правовых актов, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям федерального, регионального законодательства и уставам муниципальных образований.

В контексте федеративного устройства России система парламентского контроля, помимо федеральных институтов, субъектов и процедур его осуществления, включает и региональный механизм реализации. Вместе с тем Федеральный закон «О парламентском контроле» не содержит норм, посвященных парламентскому контролю в субъектах Российской Федерации [9].

Парламентский контроль на региональном уровне также контролирует органы местного самоуправления. Правовой основой данного утверждения, на примере Кемеровской области – Кузбасса, является Закон «О Законодательном собрании Кемеровской области-Кузбасса и законодательной деятельности в Кемеровской области-Кузбассе». Ст., 38, п., 5 подтверждает наличие контроля за исполнением законов Кемеровской области, постановлений Законодательного Собрания органами и должностными лицами местного самоуправления[8].

Также в Уставе Кемеровской области – Кузбасса в ст. 24 п. 4 сообщается, что Законодательное Собрание Кемеровской области – Кузбасса: «осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Кемеровской области – Кузбасса, исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Кемеровской области – Кузбасса, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Кемеровской области – Кузбасса». Также, необходимо отметить, согласно Уставу Кемеровской области – Кузбасса ст.57. п 5. Споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур и в судебном порядке [13].

Проведя опрос некоторых членов Парламента Кузбасса, было выявлено, что Парламент Кузбасса контролирует процесс финансовой вовлеченности Администрации г. Кемерово с помощью отзывов самих жильцов, а также с помощью мониторинга всех необходимых документов.

В ходе опроса был поднят вопрос о том, что делает Парламент Кузбасса в том случае, если, к примеру, Администрация г. Кемерово не выполняет возложенные на неё обязательства полностью или частично. Респонденты ответили, что сначала пытаются решить проблему обычными разговорами. В случае, если такой метод не даёт никаких результатов, со стороны Парламента Кузбасса направляется официальное письмо с определенными рекомендациями или требованиями. В случае серьезных нарушений или инцидентов Парламент Кузбасса может провести парламентское расследование и (или) обратится в Прокуратуру Кемеровской области – Кузбасса.

Также было проведено заочное интервью с главой города Кемерово, в ходе которой он отметил «Важным для органов местного самоуправления является утверждение Парламентом областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, в составе которого утверждаются межбюджетные трансферты на реализацию государственных и муниципальных программ, в том числе национальных проектов, которые находятся на особом контроле. Парламент Кузбасса вправе заслушивать на своих заседаниях должностных лиц органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их полномочиям, что также является формой контроля депутатов за муниципальными органами»

Затрагивая тему реализации национальных проектов, можно отметить такой проект, как «Жилье и городская среда». В рамках национального проекта «Жилье и городская среда» реализуется 3 региональных проекта:

«Жилье», «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда», «Формирование комфортной городской среды».

Благодаря сотрудничеству с Территориальными органами Федеральной службы государственной статистики по Кемеровской области – Кузбассу (Кемеровостат) у Парламента Кузбасса имеются количественные данные по реализации данного национального проекта: «По состоянию на 01.04.2024 в городе Кемерово из 882 семей, проживающих в домах, признанных аварийными до 01.01.2017, переселено 822 семьи. Расселено 127 аварийных домов из 143. Оставшиеся 60 семей планируется переселить до конца 2024 года». Также в апреле 2024 года с информацией об итогах реализации данного проекта выступили представители муниципалитетов «В Кемерове с 2017 года были благоустроены 37 общественных пространств и 581 дворовая территория, план на 2024 год — 11 общественных пространств и 51 двор».

Таким образом, исходя из опроса членов Парламента Кузбасса и беседы с главой г. Кемерово, получая количественные данные, проводя опросы среди граждан, осуществляя мониторинг в социальных сетях, а также через обращения граждан, направляя официальные письма с рекомендациями или требованиями, проводя парламентские расследования, обращаясь в органы прокуратуры Парламент Кузбасса контролирует органы местного самоуправления в сфере реализации законов, государственных программ, национальных проектов.

Однако, во время опроса членов Парламента Кузбасса у респондентов возникли разногласия по поводу темы опроса «парламентский контроль в органах местного самоуправления». Некоторые высказались о том, что как такового контроля на практике нет, так как органы местного самоуправления самостоятельны, но есть форма контроля – мониторинг правоприменения. Некоторые разделяют понятия о парламентском контроле и мониторинге правоприменения, считая, что это совсем разная деятельность. Некоторые утвердили, что есть и контроль, и мониторинг.

Также, во время опроса, главой г. Кемерово отмечен момент, который ставит в затруднительное положение исполнение некоторых законов, принятых Парламентом Кузбасса, в следствии чего, во время парламентского контроля возникают вопросы к Администрации г. Кемерово.

К примеру, Парламент Кузбасса принял закон, который вводит новые требования к организации работы органов местного самоуправления в сфере благоустройства городской среды, по национальному проекту «Жилье и городская среда» данный закон может потребовать от муниципалитетов решения следующих задач:

1. Организация работы по благоустройству в соответствии с установленными в законе требованиями. Например, определение порядка организации и проведения работ по озеленению, ремонту дорог, установке малых архитектурных форм и т.д.;
2. Оценка кадрового потенциала для выполнения новых задач в сфере благоустройства. Это может включать анализ компетенций сотрудников профильных подразделений, определение потребности в дополнительном персонале;
3. Организация повышения квалификации работников, ответственных за реализацию мероприятий по благоустройству. Например, обучение сотрудников новым технологиям озеленения, методам содержания и ремонта объектов благоустройства.

Таким образом, данный закон Парламента Кузбасса потребует от органов местного самоуправления самостоятельного решения организационных, кадровых и образовательных задач для обеспечения его эффективной реализации на муниципальном уровне.

Согласно Уставу Кемеровской области – Кузбасса ст. 57. п 5., разногласия между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур и в судебном порядке.

Функция контроля со стороны такого государственного органа, как Законодательное Собрание Кемеровской области – Кузбасса по отношению к органам местного самоуправления выполняется в большом объеме. Органы местного самоуправления и парламент всегда стараются договориться, поэтому работа между ними достаточно слаженная, а контроль проходит успешно, судя по отчетам и отзывам респондентов. Однако, все равно остаются некоторые моменты, исправление которых способствовало бы усовершенствованию государственного контроля со стороны Парламента Кузбасса в органах местного самоуправления.

1. Исходя из опроса членов парламента, нужно сказать о существовании такой проблемы, как отсутствие прямого и четного закрепления в законодательстве термина «парламентский контроль», что вводит в заблуждение многих членов регионального парламента и многих исследователей, а также подрывает системообразующий характер законодательства РФ в части парламентских полномочий. Указанная проблема не позволяет четко определить круг объектов парламентского контроля, саму сущность данного института, что может вызывать затруднения в правоприменительной практике. Следует законодательно на федеральном уровне расписать понятие «парламентский контроль», а также его связь с государственным контролем. Как показал опрос среди членов парламента, мнения о том, является ли действительно парламентский контроль видом государственного контроля – до сих пор не ясно. Как у ученых разные точки зрения, так и у работников органов государственного управления.
2. Необходимо отметить следующую проблему. Все отчеты, представляемые парламенту органами местного самоуправления, основываются на цифрах, на количественных данных.

Со стороны Законодательного Собрания Кемеровской области – Кузбасса оценка эффективности законов на основе количественных данных может быть недостаточно объективной и не учитывать все аспекты реализации законодательства местным самоуправлением. Важно также учитывать качественные аспекты, мнения экспертов, мнения общественности.

Определение эффективности законов на основе количественных данных имеет несколько минусов:

1. Количественные показатели не всегда отражают реальную картину. Законы могут иметь качественные эффекты, которые сложно измерить в цифрах.
2. Фокус только на количественных данных может привести к игнорированию важных социальных, экономических и других аспектов, которые сложно выразить в цифрах.
3. Такой подход может стимулировать манипуляции с данными, чтобы показать "эффективность" законов, а не реальную ситуацию.

Законодательному Собранию Кемеровской области – Кузбасса для выполнения своей функции контроля, то есть для более комплексной оценки эффективности реализации законов органами местного самоуправления необходимо использовать сочетание количественных и качественных методов:

1. Анализировать не только статистические показатели, но и изучать социальную реакцию, если законопроект касается и населения. Проводить регулярные опросы и интервью с работниками органов МСУ, с гражданами по мере необходимости, чтобы понять реальные последствия законов;
2. Привлекать независимых экспертов для оценки эффективности реализации исполнения законодательства и возложенных на органы местного самоуправления полномочий;
3. Использовать сравнительный анализ с другими регионами для более объективной оценки. Установить периодичность использования сравнительного анализа, например «раз в год» или « раз в три года»;
4. Что бы усовершенствовать контроль, следует выстроить эффективное взаимодействие парламента и органов МСУ. Активизировать проведение профилактических мероприятий. Например, стоит перед принятием закона, касающегося органов местного самоуправления, проводить собрания с представителями данных органов, обсуждать проблемы и недочеты закона, заранее решить организационные моменты, проговорить последствия в случае некачественной реализации закона. В рамках профилактических мер также можно помочь органам местного самоуправления организовать семинары, позволяющие повысить уровень квалификации сотрудников. Такая мера позволит назначить конкретных сотрудников за исполнение данного закона, снять дополнительную задачу с органа местного самоуправления и избежать дальнейших противоречий в последующих контрольных работах с органами исполнительной власти. Возложить такую деятельность следует на комитеты Законодательного Собрания, отвечающих за разные социальные сферы;
5. Создать на сайтах органов местного самоуправления и парламента отдельную графу с экспертной и общественной оценкой того или иного закона. Граждане могли бы оценить качество реализации законов по пятибалльной шкале, с возможностью прокомментировать

Только комплексный подход позволит получить более полную картину и принимать взвешенные решения в области парламентского контроля в органах местного самоуправления. Благодаря реализации первого пункта совершенствования не будет путаницы в отношении термина «парламентский контроль». Что касается других пунктов, то при исполнении органами местного самоуправления законов будут учитываться не только количественные показатели, но и качественные. Будет укреплена связь между региональной и муниципальной властью, а также предложенные пути совершенствования позволят вовлекать граждан в процессы управления.