Сущность транспортной безопасности и ее обеспечения

The essence of transport security and its enforcement

Roman Baranov

graduate student, Pacific National University, Russia, Khabarovsk

Аннотация. В настоящее время отсутствует единство мнений по поводу сущности транспортной безопасности и ее обеспечения. В статье критически оцениваются имеющиеся подходы и формулируется авторская позиция по данному вопросу.

Abstract. Currently there are different opinions about the definition of transport security and its enforcement. In this article the author gives a critical assessment of different points on this problem and formulates his own view on a subject.

Ключевые слова: транспортная безопасность; обеспечение безопасности; угрозы безопасности.

Keywords: transport security, security enforcement; security threats.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует общее нормативное определение понятия «безопасность». Федеральный закон РФ «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ [8] не содержит такого определения, выделяя лишь некоторые виды безопасности (безопасность государства, общественная, личная, экологическая).

В ранее действовавшем Законе РФ «О безопасности» от 5.03.1992 № 2446-1 [7] безопасность определялась как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». При этом под «жизненно важными интересами» понималась «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» (ст. 1). Под «угрозой безопасности» понималась «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» (ст. 3).

Несколько иное определение безопасности (применительно к сфере технического регулирования) содержится в Федеральном законе РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ [13], где она определяется как «состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений» (ст. 2). Данное определение представляется более точным, поскольку использует ключевое для сферы обеспечения безопасности понятие «риск», определяемое в том же законе как «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда» (ст. 2).

Традиционно выделяется три вида рисков, или «угроз безопасности»: угрозы природного, техногенного и социального (социогенного) характера.

Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 9.02.2007 № 16-ФЗ [14] определяет транспортную безопасность как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Схожее определение применительно к воздушному транспорту закреплено в Воздушном кодексе РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ (далее – ВК РФ) [1], где авиационная безопасность определяется как «состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации».

В юридической литературе часто высказывается мнение, что такое понимание транспортной безопасности является «односторонним», поскольку «...транспортная безопасность – понятие комплексное, и определять его нужно исходя из видов угроз нормальному функционированию транспортного комплекса», а «… законодательство должно обеспечивать защиту от всех видов угроз в их комплексе» [16, с. 132]. Следовательно, «…категория «транспортная безопасность» не может определяться как состояние защищенности только от актов незаконного вмешательства» [6, с. 117].

Такая позиция представляется необоснованной. Анализ действующего законодательства показывает, что можно выделять виды безопасности по различным критериям, в том числе исходя из защищаемого объекта или сферы. В этом случае можно выделить «безопасность на транспорте» как один из видов общественной безопасности. Отметим, что этот термин достаточно широко используется в законодательстве, в качестве примера можно привести Указ Президента РФ «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» от 31.03.2010 № 403 [12].

Однако можно классифицировать безопасность также исходя из угроз (рисков) соответствующим общественным отношениям. В этом смысле можно согласиться с позицией С. М. Зырянова и В. И. Кузнецова, отмечающих, что «…без учета смежных вопросов обеспечения общественной безопасности, безопасности труда, экологической, пожарной и других видов безопасности, можно выделить безопасность на транспорте как состояние защищенности от угроз, обусловленных: 1) техническим состоянием транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры; 2) нарушениями правил движения и эксплуатации операторами транспортных средств; 3) вмешательством в функционирование объектов транспорта извне». Исходя из перечисленных угроз, данные авторы выделяют следующие виды безопасности на транспорте:

1) техническую безопасность;

2) безопасность движения и эксплуатации транспортных средств;

3) транспортную безопасность [3, с. 9-10].

Представляется, что указанные виды безопасности действующее законодательство дифференцирует недостаточно четко.

Так, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» 10.12.1995 № 196-ФЗ [9] определяет безопасность дорожного движения как «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий», при этом он содержит:

– нормы, обеспечивающие надлежащее качество дорожной инфраструктуры (ст. 11, 21), организации движения (ст. 22);

– нормы, направленные на обеспечение надлежащего качества транспортных средств, запасных частей и принадлежностей при их производстве и реализации (ст. 15), техническом обслуживании и ремонте (ст. 18);

– нормы по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств (ст. 16, 17, 20, 23).

При этом данный федеральный закон не регламентирует отношения, связанные с защитой автомобильного транспорта и его инфраструктуры от актов незаконного вмешательства.

ВК РФ различает «безопасность полетов воздушных судов» (ст. 24¹) («безопасность воздушного движения») и «авиационную безопасность» (защита от актов незаконного вмешательства) (ст. 28).

Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» от 10.01.2003 № 18-ФЗ [10] выделяет следующие виды безопасности на железнодорожном транспорте (п. 2 ст. 20): безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда; безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа; безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта; экологическую безопасность. Также упоминаются «пожарная безопасность», «промышленная безопасность» на железнодорожном транспорте (ст. 22¹). В данном законе нет отдельного упоминания о защите железнодорожного транспорта от актов незаконного вмешательства.

В Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ [5] упоминается «безопасность мореплавания», «безопасность морского судоходства», «транспортная безопасность акватории морского порта» (причем только последняя связывается с угрозой совершения или совершением актов незаконного вмешательства в морском порту) (ст. 76).

В Кодексе внутреннего водного транспорта от 7.03.2001 № 24-ФЗ [4] упоминаются «безопасность плавания», «безопасность судоходства», «безопасная эксплуатация судов», «безопасность портовых и судоходных гидротехнических сооружений, и внутренних водных путей».

Таким образом, следует различать «безопасность движения (эксплуатации) транспорта» и «транспортную безопасность».

В первом случае речь идет о защищенности от «внутренних» угроз, обусловливающих отнесение транспорта к источникам повышенной опасности. Во втором случае речь идет о защищенности от внешних для транспортной системы угроз социального характера – «актов незаконного вмешательства» в работу транспорта. При этом данному виду безопасности практически не уделяется внимания в транспортных уставах и кодексах, на ее обеспечение направлены нормы узкоспециализированного Федерального закона «О транспортной безопасности».

Данный закон определяет акт незаконного вмешательства как «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий».

Многие исследователи настаивают на необходимости конкретизации данного понятия [6, с. 117]. С. Н. Дмитриев отмечает, что в настоящее время определение актов незаконного вмешательства настолько широкое, что «…при желании к последним можно причислить тысячи деяний (проход и проезд по территории объекта, … любые ДТП, мелкие кражи, распитие пива и пр.)» [2, с. 260].

Другие авторы приходят к выводу, что под актами незаконного вмешательства имеются в виду лишь террористические акты [3, с. 10]. С такой позицией, безусловно, нельзя согласиться.

По нашему мнению, акты незаконного вмешательства – это умышленно совершаемые деяния, направленные на дезорганизацию работы транспорта, а также использующие опасные свойства объектов транспорта для посягательств на общественную безопасность. К актам незаконного вмешательства можно отнести преступления, предусмотренные целым рядом статей Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (УК РФ) [17]: 205-207, 211, 215³, 215⁴, 227, 267¹ и другими. Актами незаконного вмешательства в работу транспорта являются и многие административные правонарушения.

Безусловно, к актам незаконного вмешательства нельзя относить нарушения правил безопасности участниками движения, или работниками транспорта, которые причиняют ущерб по неосторожности (ответственность за которые предусмотрена, в частности, статьями 263, 264, 264¹, 266, 268, 269, 271, 271¹ УК РФ).

Совместный Приказ Минтранса РФ № 52, ФСБ РФ № 112, МВД РФ № 134 от 05.03.2010 «Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» [15] включает в этот перечень следующие угрозы: захвата; взрыва; размещения взрывных устройств; поражения опасными веществами; блокирования; хищения.

Данный перечень имеет, на наш взгляд, определенные недостатки. Так, в него не входят киберугрозы – угрозы взлома компьютерных систем, предназначенных для обслуживания объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Между тем эта проблема в последнее время становится весьма актуальной в России и зарубежных странах.

Обеспечение транспортной безопасности, согласно Федеральному закону «О транспортной безопасности», – это «реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства».

Представляется необходимым различать понятия «обеспечение транспортной безопасности» в широком и узком смысле слова.

В узком смысле слова обеспечение транспортной безопасности представляется собой деятельность, непосредственно направленную на:

– прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз транспортной безопасности;

– их предупреждение и устранение;

– локализацию и нейтрализацию последствий их проявления.

Данная деятельность должна осуществляться, прежде всего, владельцами объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также специально уполномоченными органами исполнительной власти (прежде всего, правоохранительными).

В широком смысле слова обеспечение транспортной безопасности включает в себя также государственное управление в данной сфере:

– нормативное регулирование в области обеспечения транспортной безопасности, определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в данной сфере;

– создание органов власти и их подразделений, отвечающих за обеспечение транспортной безопасности, координацию, научное, методическое и финансовое обеспечение их деятельности;

– государственный контроль в сфере обеспечения транспортной безопасности.