Гарантии в организационной сфере местного самоуправления

Аннотация. В работе рассмотрены вопросы гарантий местного самоуправления, регламентированные законодательством в организационной сфере их функционирования.

Ключевые слова: местное самоуправление; организация местного самоуправления; гарантии.

Вопросы местного значения неоднократно становились предметом исследований юристов и были направлены на изучение сущности местного самоуправления и основы деятельности муниципальных властей. Однако исследователи не уделяли должного внимания проблемам правового регулирования местных проблем с точки зрения организационной независимости местного самоуправления.

Организационная независимость местного самоуправления – это один из принципов организационной сферы местного самоуправления, предполагающий, что организационные вопросы работы органов местного самоуправления решаются ими самостоятельно.

Также в число таких принципов входят:

1) Отделенность муниципальных органов от органов государственной власти. Поэтому местное самоуправление не может осуществляться государственными служащими.

2) Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, а также в направлениях их деятельности.

Существенным является конституционное положение о том, что в случае наделения муниципальных органов некоторыми отдельными государственными полномочиями должна осуществляться и передача требуемых для их исполнения достаточных материальных и финансовых средств.

Согласно ст. 132 Конституции РФ муниципальные органы самостоятельно занимаются управлением муниципальной собственностью, вопросами организации и исполнения местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, организуют охрану общественного порядка, решают другие вопросы местного значения [1].

Все сказанное, впрочем, не означает, что местное самоуправление может действовать произвольно, без учета законодательных и иных требований.

Также нельзя сказать, что государственные органы полностью абстрагируются от контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Под вопросами местного значения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимаются вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [4].

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года № 9-П местные вопросы называются основными жизненными потребностями [3].

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фиксирует единый перечень вопросов местного значения для муниципального образования любого рода, то Федеральный закон от 6 октября 2003 года различает их по типам муниципалитетов. Интересно также то, что вопросами местного значения можно формально назвать только те, которые перечислены в ст. 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 года; другие вопросы, подлежащие разрешению на муниципальном уровне, не могут быть названы вопросами местного значения [4].

Существование вопросов местного значения в органах местного самоуправления и населении муниципалитетов, ограниченных государственными полномочиями, является одновременно знамением и правовой гарантией организационной независимости местного самоуправления.

Признание негосударственного характера местных проблем свидетельствует о том, что местное самоуправление в России рассматривается с точки зрения общественных теорий местного самоуправления (теория свободного сообщества и социально-экономической теории).

Как отмечает С.С. Непомнящих, концепция разграничения полномочий между уровнями государственной власти устанавливает продуктивное направление поиска эффективного баланса сил, распределения государственных финансов, повышения подотчетности и контроля за осуществлением полномочий и использованием финансовых ресурсов [2, с. 23]. Это заявление приобретает особое значение в условиях реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства.

Организационные вопросы местного значения освещаются путем разграничения полномочий. Полномочия государственных органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, связанных с вопросами организации местной власти, подлежат разграничению.

Теоретические положения конституционного права устанавливают, что предметами (вопросами) ведения являются, как правило, обширные сферы отношений, в которых власти действуют и принимают решения, а полномочия считаются конкретными правами и обязанностями этих органов в рамках четко определенных сфер деятельности.

Конституционная декларация местного самоуправления как независимая и ответственная за решение вопросов местного значения в связи с имеющим место дуализмом (отдельные сферы муниципальной и государственной деятельности) создает конфликтную ситуацию для «сталкивающихся» компетенций, что не способствует качеству интересов населения.

По своему конституционному характеру государство несет ответственность не только за сферу своей деятельности, но и за муниципальную. Разграничение государственных и местных сфер носит организационный характер.

Проблема должна быть решена не столько в определении предметов ссылки (они распространены в большинстве), а, скорее, в распределении полномочий и обеспечении гармоничного взаимодействия всех уровней государственной власти. Организационная и функциональная автономия не может обеспечить соответствующую независимость в системе отношений нормативно не фиксированной, но фактически существующей совместной юрисдикции.

Общее развитие основывается на расширении сферы влияния государства и использовании местного самоуправления в качестве его агентов. Пока эта тенденция является доминирующей, вопреки общедоступным теориям местного самоуправления.

Законодатель снижает возможности органов местного самоуправления, оставляя за собой право определять вопросы, которые могут решить эти органы, и запрещает местным органам власти заполнять перечень вопросов местного значения.

Итак, исходя из действующего законодательства и с учетом вышеуказанных аргументов, исследование показало, что местное самоуправление признано и гарантировано как одна из основ конституционного строя, оно производится на всей территории Российской Федерации; кроме того, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены только самые общие границы и рамки, тогда как детали и особенности оставлены на усмотрение самих муниципальных образований.

Наряду с этим ФЗ № 131  установил, что основная часть организационных вопросов должна определяться на местном уровне с учетом местных условий и традиций, то есть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Вместе с этим указанный закон создает и развивает централизацию местного самоуправления вопреки ст. 12 Конституции Российской Федерации, в том числе и в системе государственной власти [4].

Дуализм теорий местного самоуправления приводит к противоречиям внутри системы местного самоуправления и к нарушению принципа организационной независимости.