История образования и развития местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в.

The history of education and the development of local government (zemstvos) in Russia in the mid-XIX - early XX century

Dmitry Mikheev

student of the Department of financial and environmental law, Institute of law Bashkir state University, Russia, Ufa

Аннотация. В статье проанализированы исторические этапы развития и становления местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX – начала XX в. Подчеркнута значимость самоуправления в современном обществе во взаимодействии граждан с органами государственной власти.

Abstract. The article analyzes the historical stages of the development and development of local government (zemstvos) in Russia in the mid-19th - early 20th century. The importance of self-government in modern society in the interaction of citizens with state authorities is underlined.

Ключевые слова: земство; местное самоуправление; организация местного самоуправления; реформа; сельские общины; земские учреждения; городской устав.

Keywords: zemstvo; local government; organization of local self-government; reform; rural communities; zemstvo institutions; city charter.

Истоки формирования местного самоуправления в России, ученые возводят к XV - XVI вв., когда появляется «система кормлений». В этот период местное самоуправление осуществлялось наместниками и волостелями, назначаемых из центра. Во второй половине XVI - начале XVII в. в России складывается земское и губное управление [1, С. 14].

Наиболее последовательным этапом развития местного самоуправления в России можно считать период 60-70-х годов XIX века, связанный с либеральными реформами Александра II. Эпоха «Великих реформ» 19 февраля 1861 года открыла Манифест «О всеобщем даровании крестьянам прав на условия свободного сельского народа и их жизни», создание системы самообеспечения крестьянских хозяйств, правительство, которое заменило родовую власть землевладельца.

В целом реформа поставила правительство государственного крестьянина под такой жесткий бюрократический контроль, что, с юридической точки зрения, вероятно, неправильно говорить о самоуправлении.

В 1861 году, вместе с освобождением от крепостного права, бывшие помещичьи крестьяне получили двухуровневую (или двухступенчатую) систему самоуправления собственности, которая в 1863 году была распространена на конкретные, а в 1866 году – на государственных крестьян.

На уровне сельских районов самоуправление представлялось «сельскими обществами» (с правами юридического лица), которые в бывших землевладельческих крестьянах больше соответствовали бывшим неформальным общинам, чем в рамках реформы Киселева, и, следовательно, эти общины просто получили правовой статус сельских обществ.

В целом реформа 1861 года окончательно превратила неформальную самодеятельную крестьянскую организацию из института обычного права в институт государственного права, то есть предоставила общине статус крестьянской корпорации недвижимости с правом юридического лица, юридически регулируемым его деятельности и поставил его под контроль администрации. Последний изначально был осуществлен посредниками по линии мира, но в 1874 году они были отменены, а в деревне не было органов администрации короны, кроме полиции.

«Положение о провинциальных и районных земских учреждениях» с 1 января 1864 года предусматривало создание специальных учреждений земского самоуправления.

Провинциальные и районные земские учреждения состояли из уездных и провинциальных земских собраний (административных органов) и окружных и провинциальных администраций (исполнительных органов). Были избраны исполнительный и исполнительный органы.

Формирование земских представительных органов осуществлялось путем многоступенчатых выборов и косвенного представительства. Избиратели были разделены на три курии: 1) землевладельцы, независимо от класса; 2) горожане, которые владели недвижимостью в городе; 3) члены сельских общин.

Уездные и провинциальные земские собрания проводились один раз в год в течение нескольких дней (обычно осенью). Председателями земских митингов были окружные и провинциальные лидеры дворянства.

Исполнительные органы уездных и провинциальных земств, округа и провинциальных земских советов состояли из председателя и членов, которые были избраны районными и провинциальными земскими ассамблеями. Председатели районных земских советов были утверждены в их кабинете губернатором, а председатели провинциальных администраций были назначены министром внутренних дел.

Компетентность земских учреждений строго ограничивалась экономическими вопросами: способами коммуникации местного значения, народной пищей, общественной благотворительностью, взаимным страхованием, борьбой с потерей скота и вредителями сельского хозяйства, заботой о местной торговле и промышленности, уход за государственным образованием, общественное здравоохранение, тюрьмы, арест домов и т.д.

Земские учреждения, выполняющие эти функции, не имели независимой власти. Чтобы обеспечить исполнение своих решений, они должны были обратиться в полицию, т.е. государственные органы.

Деятельность Земского самоуправления была поставлена под контроль государственных органов, представленных местными губернаторами и министром внутренних дел. Им было дано право приостановить исполнение этих решений земских собраний, которые, по их мнению, «противоречат законам или общим государственным льготам». Решения земских собраний по определенным вопросам требовали официального одобрения губернатора или министра внутренних дел.

Отличительную особенность реформы следует назвать ее территориальным ограничением: только 34 губернии Центральной России должны были попасть в число тех, где были созданы земские учреждения.

Тем не менее, земская реформа была чрезвычайно важна: земство мобилизовало социально активные элементы по всей России: только земские гласные в России ежегодно насчитывали около 12 тысяч человек. Эта цифра неоднократно увеличивалась так называемым «третьим элементом» земства, то есть местной интеллигенцией, привлекаемой к ее работе. Ежедневная трудная работа земств, вызвавшая как оптимизм, так и враждебную критику, в конечном итоге превратила российскую провинцию и российскую деревню, создавая школы, медицинскую службу, доселе неизвестную, страховую и кредитную систему [2].

Создание местного самоуправления также затронуло города. К началу 60-х. XIX век. В России насчитывалось около 700 городов. Основным законодательным документом, регулирующим городскую жизнь, был «Устав почетности городам» 1785 года, который очень устарел.

В соответствии с Городским уставом 1870 года были созданы органы городского самоуправления - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и административные органы), избранные на четыре года, и городские советы (исполнительные органы), избранные городскими думами на срок их полномочий власти.

Городское правительство состояло из головы и, как правило, двух членов совета. В небольших городах и деревнях советы не могли быть сформированы. Их функции выполнялись руководителем. Глава не только возглавлял правительство, но и выполнял полномочия председателя Думы, а также председательствовал на выборах.

Губернатору было поручено следить за законностью действий органов городского самоуправления. Судебная защита городского самоуправления должна была обеспечить провинциальные городские дела присутствия. В губернию для городских дел входили: губернатор, вице-губернатор, председатель государственной палаты, прокурор районного суда, председатель провинциального земского совета, мэр провинциального города и председатель Всемирного конгресса,

Наряду с Положением о провинциальных и районных земских учреждениях в 1864 году город 1870 года должен считаться чрезвычайно важным и прогрессивным шагом в развитии местного самоуправления в России.

Последний этап развития местного самоуправления в дореволюционной России относится к 80-м и 90-м годам, когда последовал ряд законодательных актов, направленных на ограничение реформ Александра II, в том числе в области местного самоуправления. Эти шаги были вызваны изменением внутренней политики, оценка которой в исторической науке неоднозначна. Современники называли это политикой «обратного», в советской литературе в эпоху Александра III было названо «контрреформы». Современные исследователи называют эти меры «корректировочными реформами» или «консервативной модернизацией».

12 июня 1890 года было выпущено новое «Положения о провинциальных и районных земских учреждениях». Несмотря на то, что, в общем, создан в конце 60-х годов XIX века. система земских учреждений сохранилась, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Во-первых, земские институты из всех сословных классов были преобразованы в классные. Кроме того, изменилась процедура выборов и количество гласных.

Соответственно, большинство мест в земских учреждениях были отданы дворянам. Об этом также свидетельствует тот факт, что с 1890 года провинциальные лидеры дворянства и председатели районных земских советов были обязательно включены в состав провинциального собрания.

Во-вторых, произошли изменения в требованиях к лицам, имеющим право на участие в выборах гласных в земские учреждения. Таким образом, право на участие в избирательных съездах, согласно Положениям 1890 года, принадлежало лицам, имеющим российское гражданство, достигшее 25-летнего возраста, которые в течение года владели в округе земли в размере не менее 1/10 установленной квалификации или другой недвижимости стоимостью не менее 1,5 тыс. рублей.

В-третьих, права крестьянства представлять свои интересы в районных и провинциальных земских учреждениях значительно сократились. Таким образом, сельские избирательные съезды были отменены. Сельские собрания направили своих представителей на волостное собрание, избрав кандидатов, среди которых губернатор назначил гласные (статья 51 «Положения» 1890 года).

В-четвертых, была ужесточена процедура координации решений, принятых земскими ассамблеями. Как и в соответствии с Положением 1864 года, наиболее важные резолюции земских собраний должны были быть обязательно одобрены губернатором или министром внутренних дел. Что касается резолюций Земской ассамблеи, с которыми губернатор не соглашался, то это правило применимо, согласно которому резолюция была передана в провинцию по земским делам для его рассмотрения.

В конце XIX века вопрос о судьбе земств стал предметом разногласий на бюрократических вершинах России. Либеральная буржуазия увидела в земских органах шаг, который привел бы к тому, что правительство было вынуждено ввести «умеренную конституцию, исторически выращенную на основе местного самоуправления с классовой окраской». Эти взгляды были разработаны также известной фигурой либеральной буржуазии П. Струве, которая в 1901 году опубликовала в Штутгарте вышеупомянутую записку С. Витте. Идеал государственной системы П. Струве выдвинул «авторитетное общероссийское земство».

Таким образом, самоуправление является важнейшей частью современного общества, мощным инструментом общественного развития и первичным уровнем взаимодействия граждан и органов государственной власти. В условиях современного динамично развивающегося российского общества, характеризующегося общественными противоречиями, сложными взаимоотношениями составляющих его социальных групп, тенденциями роста гражданского правосознания и нестабильной экономикой. Для того, чтобы такое сложное общество могло гармонично продолжать свое развитие, необходимо участие всех его элементов в государственном и социальном управлении [5, С. 22].