К вопросу о классификации форм межмуниципального сотрудничества

Аннотация. В статье рассматриваются виды и формы межмуници­пального сотрудничества, которые существуют в Российской Федерации. О проблеме классификации форм межмуниципального сотрудничества, прямо неуказанных в законодательстве о местном самоуправлении, но которые являются таковыми фактически и о существовании коллизий при определении форм и видов межмуниципального сотрудничества, когда многие теоретики не могут прийти к единому мнению, какие же виды и формы межмуниципального сотрудничества существуют в РФ.

Ключевые слова: местное самоуправление; межмуниципальное сотрудничество; советы муниципальных образований и формы сотрудничества.

Существенная часть муниципальных образований в субъектах Российской Федерации в настоящее время испытывает дефицит средств и материальных ресурсов, которые необходимы в целях разработки и реализации программ социального и экономического развития, направленные на решение вопросов местного значения, а также для осуществления вложений в развитие соответствующих регионов. В связи с тем, что размер финансовых и иных ресурсов, необходимых для исполнения муниципальными образованиями установленных обязательств, не соответствует уровню их реальных потребностей, а дотации от государства не покрывают всех расходов одним из способов оптимизации механизма решения вопросов местного значения, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также покрытия дефицита средств и ресур­сов территориального образования субъекта Российской Федерации, который активно внедряется и используется, является их взаимо­выгодное объединение в виде межмуниципального сотрудничества[¹].

В юридической среде продолжает существовать интерес к проблемам, возникающим в сфере межмуниципального сотрудничества, поскольку все еще нет выработанных четких решений. Вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследо­вательские задачи, требующие анализа теоретических идей, а также практической стороны осуществления межмуниципального сотрудни­чества в России. Актуальность данной проблемы обусловлена значи­мостью местного самоуправления при решении задач современного конституционного строительства, поскольку развитие системы местной власти влечет за собой совершенствование гражданского общества и построение демократического государства. Важным является не только поиск решения проблем межмуниципального сотрудничества, но и необходимость определения перспектив развития и путей совершенствования института межмуниципального сотрудничества[²].

Согласно законодательству Российской Федерации право создания межмуниципальных объединений, во-первых, один из показателей независимости местного самоуправления от Конституции РФ, во-вторых, с помощью него возможно реализовать право на осуществление местного самоуправления, которое предусмотрено в основном законе страны. Кроме этого, данное право является и фактором укрепления, и гарантом муниципальной свободы в отношениях между муници­палитетами и государственной органами. Это право закреплено в Европейской хартии местного самоуправления.

Систематически толкуя ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[³], можно выяснить, что межмуниципальное объединение муниципалитетов бывает, во‑первых, обязательное, а во-вторых, добровольное. Так, в ч. 1 ст. 66 ФЗ вышеуказанного закона говорится о том, что создаваться советы муниципальных образований должны в обязательном порядке. В то же время в ч. 1 ст.67 указывается то, что данные советы имеют полное право образовывать единое общероссийское объединение муници­пальных образований.

Ныне ученые-правоведы формы межмуниципального сотрудни­чества делят на две группы. Как правило, к первой группе относятся публичные интересы муниципальных образований:

1. совет муниципалитетов субъекта Российской Федерации;

2. единое общероссийское объединение муниципалитетов;

3. иные объединения муниципалитетов, которые непосредственно создаются с учётом территориальных и организационных особенностей;

4. представительство муниципальных образований в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.

Итак, согласно ст. 66 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в любом субъекте РФ обязательно образование совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Собственную деятельность и организацию они осуществляют согласно тем требованиям, которые прописаны в ФЗ «О некоммерческих организациях». Данный совет муниципалитетов взаимодействует с государственными органами субъектов РФ согласно региональным законам в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включает следующие права:

1. утверждает свой устав;

2. фиксирует размер и способы распределения членских взносов, чтобы осуществлять свою деятельность и деятельность органов управления совета муниципальных образований;

3. определять структуру управленческих органов;

4. осуществлять те полномочия, которые прописаны в уставе соответствующего совета.

Помимо этого, рассматриваемый нами совет не имеет право каким-либо образом внедряться в функционирование муниципалитетов и препятствовать осуществлению их основных направлений деятельности.

Что касается единого общероссийского объединения муници­пальных образований, то оно может создаваться только в том случае, если в его структуру вошли советы муниципальных образований как минимум более двух третей субъектов Российской Федерации. В том числе, в структуру данного объединения муниципалитетов могут включаться и прочие объединения муниципальных образований.

Надо так же обязательно сказать о том, что единое общероссийское объединение муниципальных образований не имеет права внедряться в осуществление функций муниципалитетов и иных объединений муниципальных образований и ограничивать деятельность вышеуказанных образований.

Отметим тот факт, что деятельность муниципальных объединений и форм указанной нами группы заключается в обеспечении взаимо­действий как муниципальных образований, так и советов муниципальных образований субъектов страны. Объединения муниципалитетов и формы данной группы направлены обеспечить и реализовать взаимные интересы муниципальных образований РФ. Так же надо обязательно отметить тот момент, что межмуниципальные объединения и формы данной группы занимаются обеспечением интересов и в органах государственной власти на федеральном уровне и ведут организацию взаимодействия муниципальных образований Российской Федерации с транснациональными организациями и зарубежными юридическими лицами.

Что же касается второй группы, то она состоит из межмуни­ципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций. Надо обязательно отметить, что сегодня законодатель ограничивает данную группу по числу форм, то есть все муниципальные образо­вания создаются только в форме непубличного акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью и осуществляют свою деятельность только на основании Гражданского кодекса РФ и иных федеральных законов. Что касается регистрации межмуниципальных хозяйственных обществ, то она осуществляется на основании ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ.

Кроме того, муниципальные образования имеют полное право согласно законодательству Российской Федерации принимать участие в некоммерческих организациях, которые создаются в формах авто­номных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований функционируют на основании Гражданского кодекса РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях»[⁴] и иных федеральных законов.

Что касается форм межмуниципального сотрудничества, - в современности на территории Российской Федерации, во-первых, существуют ассоциативные формы:

1. ассоциации;

2. союзы;

3. советы муниципальных образований;

4. единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Так же существуют и договорные формы:

1. соглашения о намерениях;

2. договор о совместной деятельности;

3. согласование планов социально-экономического и стратеги­ческого развития;

4. передача права временного либо постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованием.

В-третьих, есть и организационно-хозяйственные формы:

1. автономные некоммерческие организации;

2. фонды;

3. учреждения хозяйственных обществ.

На сегодняшний день существуют еще и компетенционные формы – заключение соглашений о передаче полномочий и иные формы межмуниципального сотрудничества:

1. совместные муниципальные органы;

2. совместное использование организованных, финансовых, кадровых ресурсов и т. д.

Итак, межмуниципальное сотрудничество - это комплексное публично-частное образование, которое, с одной стороны, состоит из публичного субъекта отношений и публичного содержания. А с другой стороны, рассматриваемый нами институт имеет и частноправовые аспекты, которые напрямую связаны с целью создания для решения вопросов местного значения межмуниципальных хозяйственных обществ, а также некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, чьи основные направления деятельности осуществляются на основании правил, регулирующихся гражданским законодательством.

Кроме того, для муниципального сотрудничества характерны нормативные и договорные начала.