Соглашение о муниципально-частном партнерстве - новый инструмент правового регулирования

Подходы ученых к решению вопроса о правовой природе отношений, возникающих в рамках публично-частного партнерства, и о методе правового регулирования таких отношений всегда были различны.

Некоторые исследователи полагали, что такие отношения имеют административно-правовую природу и должны регламентироваться с использованием императивного, административно-правового метода. Так, В.Е. Сазонов в диссертационном исследовании «Государственно-частное партнерство в России и за рубежом: административно-правовое исследование» (2013 г.), к существенным признакам публично-частного партнерства относил, во-первых, наличие публичного партнера в качестве одного из участников проекта государственно-частного (муниципально-частного) партнерства; во-вторых, повышенную общественную значимость и  долгосрочность проекта по созданию, реновации / модернизации, обслуживанию, технической и / или экономической эксплуатации публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем, либо по предоставлению публичных услуг. Исходя из этих двух признаков, автор обосновывал вывод о том, что ядро правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства в Российской Федерации  образует административно-правовое регулирование, дополняемое гражданско-правовым и финансово-правовым регулированием[1,с.12-13].

Сторонником приоритета административно-правового регулирования публично-частного партнерства, выступал  А. А. Ходырев, который на основе анализа европейского опыта государственно-частного партнерства обосновал «явное преимущество институциональных форм партнерства над договорными»[2,с.9], необходимость запрета передачи в частную собственность предоставленных публичным партнером для реализации соглашения о партнерстве объектов недвижимого имущества, а также необходимость увеличения административно-правовой составляющей в системе ответственности частных партнеров[3,с.9-10].

К административным договорам соглашения о публично-частном партнерстве и концессионные соглашения относили также А. В. Широков, К. В. Марков[4,c.73,c.47].

Другие исследователи, например, И.А. Дроздов, Д.А. Самоловов, Д.В. Качкин, Р.Р. Репин придерживались позиции о гражданско-правовой природе соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве[5,c.50,c.143-144,c.147-156].Так, Д.А.Самоловов предлагал рассматривать соглашение о публично-частном партнерстве как непоименованный гражданско-правовой договор[6,c.143]. По мнению исследователей Д.В. Качкина, Р.Р. Репина, ни субъектный состав, ни хозяйственный интерес публичного партнера не являлись достаточными для однозначного решения вопроса в пользу публично-правовой природы соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве[7,c.148].

Принятие Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 года №224-ФЗ (далее по тексту статьи - «Закон»), казалось бы, должно положить конец этим спорам. В качестве ключевого понятия, инструмента правового регулирования,  законодатель обозначил соглашение о государственно-частном, соглашение о муниципально-частном партнерстве, которое, по смыслу закона, имеет гражданско-правовую природу, представляет собой  договор между публичным и частным партнерами, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены данным  федеральным законом[8,п.3,ст.3].

Определение природы соглашения о муниципально-частном партнерстве  как гражданско-правовой, вводиткруг рассматриваемых отношений в сферу частно-правового регулирования, для метода которого характерны такие черты, как правонаделительная направленность и правонаделительное воздействие; правовая инициатива сторон; правовая диспозитивность; юридическое равенство сторон[9,c.50-55].

Правонаделительная направленность метода гражданско-правового регулирования выражается в том, что основным его результатом выступает правообладание, главным элементом гражданского правоотношения является субъективное право, а обязанность служит правовым средством установления и существования права[10,c.50]. «Гражданское право, и в этом состоит главная сущностная черта его метода, наделяет участников отношений субъективными правами как средствами удовлетворения признаваемых законом интересов и обеспечивает права соответствующими  юридическими мерами»[11,c.98].

Заключая  гражданско-правовой договор, стороны стремятся к достижению определенных правовых целей посредством приобретения соответствующих правомочий. Основной целью частного партнера при заключении соглашения о муниципально-частном партнерстве является возникновение правомочий владения и пользования имуществом, являющимся объектом соглашения, или права собственности на это имущество. Публичный партнер, заключая соглашение, преследует цель привлечения инвестиций для решения социально-экономических задач муниципального образования, повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми относится к вопросам ведения органов местного самоуправления. Таким образом, субъективные права сторон соглашения о муниципально-частном партнерстве выступают правовыми средствами удовлетворения взаимных партнерских интересов.

Правовая инициатива сторон заключается в том, что субъекты гражданского права приобретают и осуществляют права своими собственными действиями по своей инициативе. «Рассматриваемая черта регулирования характеризуется способностью субъектов гражданского права своими целенаправленными действиями вызывать к жизни права и обязанности, изменять их и прекращать. В гражданском праве не существует таких правоотношений, в становлении, развитии, прекращении которых сознательные, волевые, целенаправленные действия участников этих отношений не выполняли бы той или иной роли»[12,c.120].

Правовая инициатива, как черта гражданско-правового метода регулирования отношений находит свое отражение, в частности, в том, что соглашение о муниципально-частном партнерстве может заключаться как по инициативе публичного, так и частного партнера. Любая из сторон также вправе инициировать внесение изменений в соглашение или его прекращение. Во избежание нарушения прав частного субъекта, законодатель подробно устанавливает процедуру и сроки рассмотрения публичным партнером предложения частного партнера об изменении существенных условий соглашения (части 3-6 статьи 13 Закона). Стороны самостоятельно, по своей инициативе санкционируют привлечение друг друга к гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению о муниципально-частном партнерствеи избирают способ защиты нарушенных прав. При этом законодатель  особое внимание  уделяет защите прав и законных интересов частного партнера (статья 15 Закона).

Правовая диспозитивность как черта гражданско-правового метода регулирования общественных отношений предполагает наличие у субъектов гражданского права правовой свободы (т.е. «способности осуществлять правосубъектность по своему усмотрению»[13,c.113]), возможности выбора того или иного варианта поведения.«В общем виде эта черта сформулирована в пункте 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, которая указывает на то, что гражданские и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих закону условий договора»[14,c.52].

Правовая диспозитивность в регулируемой сфере отношений выражается в том, что партнеры свободны в заключении соглашения о муниципально-частном партнерстве(пункт 6 статьи 4 Закона) иопределении  его условий  (за исключением существенных условий), в применении и в выборе средств защиты нарушенных контрагентом  прав. Между тем, декларируя свободу заключения сторонами соглашения, законодатель подробно прописывает порядок и сроки рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта муниципально-частного партнерства, вводит ограниченный перечень случаев для признания реализации проекта невозможной, исключая, тем самым, вероятность необоснованного отказа от предложения частного партнера о сотрудничестве (статья 8 Закона). Свобода определения условий соглашения о муниципально-частном партнерстве ограничена перечнем указанных в законе обязательных элементов, возможных объектов и существенных условий такого соглашения (статья 6,7, часть 2 статьи 12 Закона).

Юридическое равенство сторон как черта метода гражданско-правового регулирования характеризуется идентичностью имеющихся у сторон правовых возможностей и отсутствием отношений власти и подчинения между ними. «Суть юридического равенства как особого приема гражданскоправового регулирования  в позитивном его выражении означает распространение на всех субъектов гражданского права  дозволительного регулирования, наделение их в принципе равной возможностью правообладания, т. е. гражданской правоспособностью, а также юридической диспозитивностью и инициативой. Производное от позитивного негативное выражение юридического равенства предполагает отсутствие между субъектами связи, построенной на началах власти и подчинения»[15,c.132].

Юридическое равенство сторон находит свое выражение в том, что публичный и частный субъект при заключении и исполнении соглашения о муниципально-частном партнерстве выступают на равных началах друг с другом. Отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом названы законодателем в качестве основных принципов  муниципально-частного партнерства (пункт 3 статьи 4 Закона).

При этом статус публичного партнера в качестве участника соглашения, по смыслу закона, не препятствует реализации юридического равенства. Двойственность, неоднозначность природы публично-правового образования проявляется в том, что, с одной стороны, оно осуществляет властные полномочия, с другой стороны, в силу статьи 124 Гражданского кодекса РФ, участвует  в гражданско-правовых отношениях на равных с гражданами и юридическими лицами. Государство, равно как и муниципальное образование, «оставляет свою властную компетенцию на пороге вступления в конкретные гражданские правоотношения»[16,c.137]. Публичный субъект, вступая в  имущественные, «горизонтальные» правоотношения с иными участниками, попадает в частноправовую сферу, что предполагает применение к нему частноправовых методов и принципов регулирования. 

Между тем, предусмотрены некоторые отступления от принципа равенства. Например, Законом определены случаи  изменения условий и расторжения соглашения о муниципально-частном партнерстве. В части 2 статьи 13 Закона устанавливается общее правило о возможности изменения условий по соглашению сторон. В то же время,  предусматривается возможность изменения условий соглашения, определенных на основании решения о реализации проекта и конкурсного предложения частного партнера относительно критериев конкурса, в одностороннем порядке главой муниципального образования, принявшим решение о реализации проекта. Частью 8 статьи 13 Закона установлены также случаи прекращения  соглашения о партнерстве (истечение срока действия; соглашение сторон; досрочное расторжение по решению суда; иные основания, предусмотренные самим соглашением). Однако частью 14 той же нормы предусмотрена возможность замены частного партнера без проведения конкурса на основании одностороннего решения главы муниципального образования, принявшего решение о реализации проекта, в том числе в случае нарушения существенных условий соглашения[17,c.47].

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы.

Соглашение о муниципально-частном партнерстве  является средством поднормативного регулирования, в котором, безусловно, находят свое отражение сущностные черты метода гражданско-правового регулирования и основные его принципы. Вместе с тем, правовое регулирование отношений в сфере партнерства публичного и частного субъектов обладает своими особенностями. Императивно установлен порядок  разработки и рассмотрения предложения о реализации проекта муниципально-частного партнерства, проведения конкурса для заключения такого соглашения, его обязательные элементы, возможные объекты и существенные условия, порядок контроля публичного субъекта за исполнением соглашения.

Думается, что такие отдельные элементы императивного регулирования, наличие значительного числа «процедурных» норм в Законе,  обусловлены, во-первых, спецификой предмета соглашения, его публичной значимостью, во-вторых, необходимостью четкого законодательного закрепления гарантий публичной и частной сторон соглашения. «Исторически сложности государственно-частного партнерства связаны с недостаточной проработкой распределения рисков и гарантий реализации проекта. В случае наступления непредвиденных обстоятельств нередко возникали споры об ответственности, которые могли быть разрешены лишь в судебном порядке. Даже при наличии судебного решения стороны партнерства в ряде случаев были не в состоянии обеспечить меры судебного решения»[18]. В этой связи максимальная конкретизация  порядка реализации проекта публично-частного партнерства, заключения и исполнения соглашения, предложенная в Законе, позволяет в дальнейшем минимизировать риски разногласий и судебных споров между сторонами.

Соглашение о муниципально-частном партнерстве выступает новым инструментом правового регулирования отношений, возникающих при сотрудничестве публичного и частного субъектов, безусловно, имеющим гражданско-правовую природу. Вместе с тем, в силу специфики возникающих отношений, особого предмета и состава участников соглашения, при возникновении коллизий норм гражданского законодательства и положений федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 года №224-ФЗ, представляется правильным применять нормы специального закона.