Добровольная народная дружина как одна из форм участия граждан в охране общественного порядка

Актуальность деятельности народных дружин обусловлена тем, что на данный момент народная дружина – это общественная организация по охране общественного порядка, которая формируется на добровольных началах граждан. Данная форма участия граждан на территории своего муниципального образования играет важную роль в охране общественного порядка, поскольку активная деятельность граждан может помочь в сокращении времени на раскрытие преступлений и задержании лиц, их совершивших. Однако, в настоящее время, до сих пор отмечается низкая вовлеченность граждан в состав добровольных народных дружин. С помощью анализа действующего законодательства можно выявить определённые проблемы во влечения, а также пути их решения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1] вопросы по обеспечению правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В свою очередь, охрана общественного порядка относится к ведению органов местного самоуправления и полномочиям Правительства Российской Федерации.

На основании статьи 132 Конституции РФ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] закрепил два вопроса местного значения, которые касаются общественного порядка:

1) п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 - организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией;

2) п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (в поселениях и городских округах).

Таким образом, можно увидеть, что законодательно закреплено для муниципальных образований два способа охраны общественного порядка на своей территории: органами государственной власти и органами местного самоуправления, лично самим гражданином или общественными объединениями граждан.

Стоит отметить, что важную роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования стоит непосредственно отнести деятельность граждан. Авторы учебника по муниципальному праву России Трусов Н.А., Лаврентьев А.Р. [10, с. 430] выделили следующие способы осуществления участия граждан в обеспечении охраны общественного:

1) самостоятельное или совместное с органами внутренних дел участие в обеспечении охраны общественного порядка в общественных местах, в том числе во время проведения массовых мероприятий;

2) непосредственная реализации гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;

3) организация и участие в деятельности общественных пунктов охраны порядка;

4) информирование правоохранительных органов о ставших им известными фактах готовящихся, совершаемых или совершенных правонарушений, причинах и условиях, способствующих их совершению и др.;

Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [5] содержит основные формы участия граждан в охране общественного порядка.  Одной из форм участия граждан в охране общественного порядка на территории муниципального образования, которая получила наибольшее распространение среди граждан, является народная дружина. Деятельность народных дружин стоит относить к коллективной форме участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка.

Согласно п. 5 ст. 2 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [5] народная дружина – это основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, роль органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка в соответствии с действующим законодательством заключена в обеспечении исполнения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности в пределах своей компетенции, то есть органы местного самоуправления должны обеспечить создание условий для деятельности народных дружин, поскольку данная обязанность входит в компетенцию органов местного самоуправления поселений и городских округов.

Отражение данной роли можно найти в п. 2 ст. 6 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» где говорится о том, что органы местного самоуправления оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка и создают условия для деятельности народных дружин в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4], другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Порядок создания и деятельность народной дружины должны отвечать требованиям, установленным в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Народные дружины могут создаваться по инициативе граждан Российской Федерации, которые изъявили желание участвовать в охране общественного порядка в коллективной форме, а именно, в форме общественной организации. В первую очередь, данные граждане обязаны уведомить о своем намерении органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Так, для создания народной дружины не должно быть менее трех человек, достигших возраста восемнадцати лет.

Однако, границы территории, на которой создается народная дружина, устанавливаются органом местного самоуправления, исходя из этого вытекает требование об обязательном уведомлении учредителями народной дружины органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и территориальных органов внутренних дел (за исключением городов федерального значения), поскольку на одной территории, как правило, может быть создана только одна народная дружина. Стоит учитывать, что народные дружины подлежат включению в региональный реестр.

Порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации народных дружин регламентируется Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» с учетом положений Федерального закона № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

На примере г. Нижнего Новгорода Нижегородской области, можно рассмотреть порядок создания и деятельность народной дружины: с 2009 года на территории Нижегородского района города Нижнего Новгорода создана и действует Добровольная молодежная дружина, а в марте 2015 года включена в региональный реестр и стала именоваться Добровольной народной дружиной. Вся деятельность дружины построена на взаимодействии с органами местного самоуправления и органами внутренних дел района. При участии народных дружинников г. Нижнего Новгорода составляются протоколы об административной ответственности по статьям КоАП РФ, например, ст. 20.21 КоАП РФ [2] (Появление в общественных местах в состоянии опьянения). Кроме этого, у народных дружинников имеется возможность проведения профилактических бесед с гражданами, которые состоят на учете в органах внутренних дел.

Гражданин, который состоит в народной дружине, является народным дружинником. Понятие народного дружинника закреплено в ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» [5]: народный дружинник – это гражданин Российской Федерации, являющийся членом народной дружины и принимающий в ее составе участие в охране общественного порядка.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что народным дружинником можно стать только лишь на добровольной основе, обязательно нужно иметь гражданство Российской Федерации, быть совершеннолетним. Также согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» гражданин, который хочет вступить ряды народных дружинников, должен быть способен по своим деловым и личным качествам исполнять обязанности народных дружинников.

По нашему мнению, считается правильным внести изменения в ФЗ № 44-ФЗ в той части, где говориться о том, что народный дружинник – это только гражданин РФ, являющийся членом народной дружины и принимающий в ее составе участие в охране общественного порядка. Но почему, например, не могут быть народными дружинниками иностранные граждане и лица без гражданства, но при соблюдении определенных условий, при которых лицо ни в коем случае не может быть сотрудником добровольной народной дружины? К таким условиям относятся, например, наличие судимости; страдающие психическими расстройствами, больные наркоманией или алкоголизмом; в отношении которых осуществляется уголовное преследование и т.д.

Согласно ст. 19 ФЗ от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" [3]: «Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами». А по своей сути, добровольная народная дружина представляет собой общественную организацию, соответственно лишать права иностранных граждан и лиц без гражданства в участии деятельности добровольной народной дружины представляется неправильным.

Считаем, что необходимо включить в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» следующую корректировку:

«Народный дружинник - гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства, являющийся членом народной дружины и принимающий в ее составе участие в охране общественного порядка при соблюдении определенных условий».

В настоящее время вопросы участия граждан в обеспечении безопасности регламентированы специальным федеральным законом: Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». Данный федеральный закон определил принципы, направления и формы участия граждан в охране общественного порядка, их социально-правовые гарантии. Кроме специализированного федерального закона охрана общественного порядка гражданами на местном уровне осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами муниципальных образований.

Регламентация отношений участия граждан в обеспечении общественного порядка на территории муниципального образования осуществляется актами соответствующих муниципальных образований. Например, 17 марта 2005 года было принято Постановление Администрации Краснооктябрьского района Нижегородской области № 18 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах» [8].

Актами органов местного самоуправления регламентируются также вопросы вознаграждения за участие в охране общественного порядка. Например, в  соответствии с Постановлением Администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области от 30 марта 2012 года № 103 «Об утверждении Положения об условиях и порядке выплаты материального вознаграждения добровольным народным дружинникам, участвующим в охране общественного порядка на территории Краснооктябрьского муниципального района» [9], стоимость одного выхода дружинника на дежурство постоянная и составляет 100 рублей.

Депутат Александр Гильченко обратил внимание, что финансирование мероприятий, направленных на поддержку и организацию деятельности дружин, с 2012 по 2019 год планировалось неравномерно и явно недостаточно: в 2012 г. — 800 тыс. рублей, 2013 г. — 560 тыс. рублей, 2014 г. — 260 тыс. рублей, в 2015 и 2016 годах средства не выделялись, 2017 г. — 228 тыс. рублей, 2018 г. — 247 тыс. рублей [14].

В соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и Законом Нижегородской области от 3 октября 2014 г. № 139-З «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области» [6] органы государственной власти Нижегородской области и органы местного самоуправления могут выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, за счет средств соответствующих бюджетов осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников, в пределах своих полномочий поощрять народных дружинников, активно участвующих в охране общественного порядка, путем объявления благодарности, выдачи денежной премии, награждения ценным подарком, предоставления путевки на льготных условиях и иными формами морального и материального стимулирования.

Стоит отметить, что формулировка о материальном стимулировании народных дружинников подразумевает в себе не обязанность, а лишь право на финансирование материально-технического обеспечения деятельности [11]. А ведь это серьезная проблема по реализации деятельности данной некоммерческой организации. На наш взгляд, ст. 26 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и ст. 9 Законом Нижегородской области от 3 октября 2014 г. № 139-З «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области» [6] нужно изложить в следующей редакции:

«Органы государственной власти и органы местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов должны осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников».

Ведь народные дружинники немало времени тратят на дежурства и охрану общественного порядка, поэтому их труд нужно ценить и уважать.

Если сравнить статистику 2018 года и 2019 года то можно заметить незначительное уменьшение количества народных дружинников в Нижегородской области, что соответственно ведет к низкой вовлеченности молодых людей в состав добровольной народной дружины [13].

Например, по состоянию на 1 июля 2018 г. в региональный реестр ГУ МВД России по Нижегородской области внесено 112 народных дружин, численностью 3 265 человек, а также четыре общественных объединения правоохранительной направленности. В первом полугодии 2018 года к обеспечению охраны правопорядка на улицах, при проведении массовых мероприятий привлечено 6 387 членов народных дружин и 18 членов общественных объединений правоохранительной направленности. С их участием задержано 187 лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечено 4 347 административных правонарушений. В 2019 году с участием представителей добровольной народной дружины в Нижегородской области пресечено почти 9 тысяч правонарушений. В Нижегородской области в региональном реестре числятся 114 народных дружин, в которые входят 3 246 дружинников. Они оказывают значительное содействие органам внутренних дел в охране общественного порядка, пресечении административных правонарушений и преступлений. В 2019 году народные дружинники более 13 тысяч раз выходили на охрану общественного порядка вместе с сотрудниками полиции. При участии представителей добровольной народной дружины и общественных объединений правоохранительной направленности за совершение преступлений задержано 371 лицо, пресечено 8 968 административных правонарушений [13].

Так, например, для вовлеченности молодых людей в состав добровольной народной дружины и поддержки народных дружинников, Правительством Нижегородской области в целях предоставления социальных гарантий народным дружинникам в 2017 году в областном бюджете предусматривались расходы в сумме 3 648 тыс. рублей. На 2018 год и плановый период 2019—2020 годов предусмотрены бюджетные ассигнования по 3 283,7 тыс. рублей ежегодно [13].

В рамках действующего законодательства органы местного самоуправления также используют иные формы материальной заинтересованности и социальной защиты народных дружинников.

Например, в г. Нижнем Новгороде предоставляются абонементы для занятий в спортзалах, бассейнах, катках. В городах Выкса, Дзержинск, Шахунья, г. о. Сокольский, Воротынском районе, р. п. Пильна дружинникам предоставляется право бесплатного посещения либо с оплатой до 50% услуг муниципальных подведомственных спортивных учреждений [13].

Перечисленные способы стимулирования позволяют поддерживать деловую активность народных дружинников при участии в мероприятиях по охране общественного порядка и, как следствие, влияют на результативность этих мероприятий.

Ещё одной из важных проблем является вопрос при оказании первой помощи гражданам народными дружинниками [12, с. 119]. Согласно п. 3 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 N 3-ФЗ, в случаях, не терпящих отлагательств, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в оказании медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, сотрудник полиции имеет право использовать транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и гражданам. Анализ Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»  показал, что народный дружинник таким правом не обладает. В сложившихся юридических условиях народному дружиннику необходимо использовать методы убеждения, зная о том, что граждане в большинстве случаев готовы помочь тому, чья жизнь и здоровье находится в угрожающем состоянии, но форма и методы такого убеждения должны быть корректны, без ноток превосходства в статусе и иного негативного вербального взаимодействия. Завершая рассмотрение вопроса, необходимо отметить, что охрана и защита жизни и здоровья человека является главной, а значит, народный дружинник должен быть подготовлен к оказанию первой помощи теоретически и практически, психологически и физически [12, с. 120].

До настоящего момента на законодательном уровне остаются без внимания вопросы оснований и пределов применения физической силы, возможности использования специальных средств самообороны народным дружинником при исполнении своих обязанностей. Тем самым создается необходимость в разработке определенного алгоритма действий народных дружинников вне зависимости от их участия в охране общественного порядка, поскольку народным дружинникам нужно быть всегда готовыми к соответствующим действиям в рамках своей деятельности, соблюдая законодательные ограничения и запреты.

Таким образом, хочется сказать, что институт добровольных дружин необходимо развивать и поддерживать. Принятый специализированный Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» является не в полной мере раскрытым, так как за его пределами возникает отсутствие уточнений в некоторых вопросах, связанных с непосредственным участием народных дружинников в охране общественного порядка на территории муниципального образования. В целях повышения эффективности работы дружин необходимо выдвинуть предложение о проведении мониторинга действующего законодательства на предмет возможности наделения дружинников дополнительными полномочиями. Стоит отметить ценный вклад добровольных народных дружин в поддержании безопасности. Народные дружинники оказывают существенную помощь участковым по месту жительства, а, порой, граждане обращаются в пункты добровольных народных дружин как к участковым, которых сегодня в каждом субъекте Российской Федерации недостаточно в полном объеме.