Административный надзор, как мера постпенитенциарной профилактики преступлений и правонарушений

Отбыв наказание в местах лишения свободы, человек возвращается в социум, отвыкнув от естественного сосуществования с другими людьми и правильного понимания миропорядка. В отдельных случаях ему привычнее и понятней жить не за счет честно заработанных средств, а используя преступные схемы добычи денег. Но существуют и другие причины, по которым человек не может отказаться от своей преступной деятельности (социально-бытовая неустроенность, болезнь, старые криминальные связи и т.д.). Для того чтобы предотвратить такой сценарий развития событий, законодательством был предусмотрен институт административного надзора, который устанавливается за лицом, освободившимся из мест лишения свободы.

В 1845 г. в Российской Империи был учрежден полицейский надзор, согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных. Это являлось отправной точкой для создания института административного надзора. В СССР в юридической практике Уложение было преобразовано в административный надзор органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. С утверждением существующего УИК РФ в 1997 г. административный надзор утратил правовое основание для применения и был вновь включен в российскую правовую систему лишь с вступлением в силу Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а также дополнением УИК РФ ст. 173.1.

Применение административного надзора является причиной многочисленных дискуссий. Некоторые авторы, к примеру, А.И.Абатуров, А.Д.Никитин, П.В.Тепляшин, считают, что надзор следует относить к административному праву [1, с.193].  Но все же становится более доказательно мнение об уголовно-правовой природе данного института, так как благодаря административному надзору решаются задачи уголовной ответственности на постпенитенциарном этапе.

Административный надзор и административно-предупредительные меры конгруэнтны, в частности противоэпидемиологические меры, фитосанитарные меры. Однако вектор административно-предупредительных мер направлен в сторону неопределенного круга лиц, в то время как вектор административного надзора направлен на определенное лицо и имеет индивидуальный характер. Но все же, с применением уголовной ответственности административный надзор объединяет единство целей, законодательная, субъектная, временная взаимосвязь.

Административный надзор — мера постпенитенциарного контроля, осуществляемая органами внутренних дел и заключающаяся в наблюдении за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».  Первостепенная задача административного надзора – предупреждение преступлений и других правонарушений. Административный надзор устанавливается судом при наличии оснований, в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

1) тяжкого или особо тяжкого преступления;

2) преступления при рецидиве преступлений;

3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;

4) двух и более преступлений, предусмотренных  ч.1 ст.228, ст. 228.3, ч.1 ст.231, ч.1 ст.234.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В отношении в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость административный надзор устанавливается, если:

— лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

— лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность (ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»);

В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, — независимо от наличия оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Данный закон устанавливает два пункта применения надзора: обязательно в случае совершения преступления против половой свободы и неприкосновенности несовершеннолетнего, а также при опасном и особо опасном рецидиве и выборочно при наличии оснований перечисленных в № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». В первом случае, у лица практически исключена перспектива совершения нового преступления, вследствие ограничения его прав и свобод в безусловном порядке.  Во втором случае закрепление административного надзора способствует соблюдению дисциплины в период судимости, а также в период отбывания наказания с учетом пристального внимания надзорных органов.

Административный надзор устанавливается сроком от одного года до трех лет. Административный надзор может быть продлен судом на срок до шести месяцев, но не более срока судимости, в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Вместе с тем, административный надзор  устанавливается не только за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, но и за лицами после отбывания ограничения свободы в качестве дополнительного наказания сроком от шести месяцев до двух лет.

По многим пунктам ограничения, назначенные в качестве дополнительного наказания ограничения свободы, пересекаются с административными ограничениями, устанавливаемыми при административном надзоре.

Согласно ч. 1 ст. 53 УК РФ при назначении ограничения свободы судом могут быть установлены следующие ограничения:

1. не уходить из дома (квартиры, иного жилища) в определенное время суток;
2. не посещать определенные места, расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования;
3. не выезжать за пределы территории соответствующего муниципального образования;
4. не посещать места проведения массовых и иных мероприятий и не участвовать в указанных мероприятиях;
5. не изменять место жительства или пребывания, место работы и (или) учебы без согласия специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы.

При этом суд возлагает на осужденного обязанность являться в специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, от одного до четырех раз в месяц для регистрации.

Уголовно-правовая природа административного надзора, кроме вышеизложенного, может также быть подтверждена следующим:

1. Административный надзор может быть установлен только в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы;
2. Возможность введения надзора в зависимость от категории и вида совершенного деяния, наличия рецидива, поведения в период отбывания наказания и на постпенитенциарном этапе;
3. Цель административного надзора – противодействие преступности;
4. Срок административного надзора, так или иначе, ограничен сроком судимости;
5. Административный надзор устанавливается только судом.

Согласно ч.1 ст. 4 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»,  суд определяет налагаемые на поднадзорного административные ограничения:

1) запрещение пребывания в определенных местах;

2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;

5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Стоит отметить, что перечень и формат ограничений может быть подвергнут изменению в течение срока осуществления надзора по заявлению органа внутренних дел или поднадзорного лица.

Помимо исполнения существующих ограничений, поднадзорное лицо обязуется:

— прибыть в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы;

— явиться для постановки на учет в орган внутренних дел в течение трех рабочих дней со дня прибытия к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы, а также после перемены места жительства или пребывания;

— уведомлять орган внутренних дел в течение трех рабочих дней о трудоустройстве, перемене места работы или об увольнении с работы;

— допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.

Если сравнить уголовно-правовые и административные ограничения, то фактически они тождественны.

В своей статье П.В.Тепляшин отмечает что «при последовательном применении ограничения свободы и административного надзора происходит пролонгация фактических и юридических ограничений, только под другим наименованием и со сменой контролирующих субъектов. Причем продолжительность административного надзора превышает продолжительность ограничения свободы как дополнительного наказания и в соответствии со ст. 5 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» может быть установлена от одного года до трех лет либо ограничена сроками погашения судимости. Кроме того, согласно ст. 7 указанного Закона административный надзор может быть продлен судом на срок до 6 месяцев в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность»[6, c.16-19]. Также П.В. Тепляшин выделяет различия между этими ограничениями только формальные, но не содержательные.

Закон определяет также возможность привлечения лица к административной ответственности за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, а также к уголовной ответственности за уклонение от административного надзора.

Суд, по имеющимся основаниям, может установить другие, не перечисленные в заявлении органа внутренних дел, административные ограничения в зависимости от специфики каждого конкретного случая.

Назначение административных ограничений носит определенный установленный порядок. Вектор их применения направлен на установление индивидуального профилактического воздействия, то есть они должны быть эквивалентны особенностям личности поднадзорного и его преступным деяниям. Обычно, суд принимает во внимание характер и уровень общественной опасности совершенного преступления, а так же учитывает поведение поднадзорного лица за весь срок отбывания наказания в местах лишения свободы и поведение после освобождения, индивидуальные характеристики: семейное положение указанного лица, место и график его работы и учебы, состояние здоровья.

Нельзя точно предположить, количество и степень тяжесть преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы, без установления над ними административного надзора. Необходимость развития и повышения статуса указанного института подтверждается ростом постпенитенциарного рецидива.  

Фактически, применение административного надзора указывает на то, что не всегда в полной мере можно добиться положительного результата, как следствие, не достигаются цели постпенитенциарной адаптации. Одним из отрицательных моментов является то, что правоохранительные органы не могут повлиять на ситуацию в отношении лица, у которого истекает срок административного надзора и велика вероятность продолжения преступного образа жизни. После погашения судимости большинство поднадзорных готовы вновь нарушать закон и установленный порядок. Это подтверждается их образом жизни, различного рода нарушениями дисциплинарного и административного характера.  

№ 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» установил определенную форму наблюдения за ранее судимыми лицами, в которой действия государственных органов недостаточно отражены. Основным действием государственных органов по данному закону является лишь установление запретов и ограничений в отношении освободившихся из мест заключения лиц. Важным недостатком административного надзора является отсутствие способа восстановления осужденного в социальном статусе как полноправного члена общества, возвращение его в самостоятельную общепринятую социально-нормативную жизнь в обществе (ресоциализации). Требуется создать такие условия, при которых административный надзор, исключая применение только запретов,  давал возможность  формирования у осужденного саморегулятивного стабильного социально-нормативного поведения после освобождения. Государственные органы, осуществляющие надзор, должны  в то же время, помогать в трудоустройстве, профессиональном обучении, получения жилья, организации лечения, в содействии с другими муниципальными структурами и т.д.

Необходима более точная формулировка целей административного надзора и его отраслевой принадлежности для модернизации и повышения его роли.

Обсуждение вопроса об отнесении административного надзора к уголовному или административному праву ведется уже давно. Целесообразно было бы отнести его к отрасли уголовного права, так как это мера обеспечения безопасности (постпенитенциарный контроль). Внесение этого контроля в звено уголовно-правового воздействия должно привести к устранению неслаженности и несогласованности работы, иначе, это может привести только к банальному установлению места нахождения поднадзорного и основной целью административного надзора станет явка для регистрации в полиции. Принцип работы административного надзора состоит из двух критериев:  предупреждение повторного нарушения закона, которое состоит из надзора за лицом и проведения в отношении него индивидуальных профилактических мер. Второй критерий является базовым.

Постпенитенциарное предупреждение преступлений не является предметом какой-либо определенной отрасли права. Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 №1772-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» указывает, что это время, которое осужденный находился под административным надзором, является предметом уголовно-исполнительной политики.  Но, к сожалению, в большинстве случаев это остается только формальным, не получая своего фактического подтверждения.

На это указывается в статьях М.В.Бавсюн и К.Н.Карпова. Они считают, что в Российском законодательстве контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, осуществляется посредством государственных органов. Отсутствует самостоятельный статус[2, c.6-10].

Данные авторы утверждают, что на законодательном уровне четко не детализирован статус постпенитенциарного воздействия на лица, отбывавших наказание, что негативно отражается на политике применения не только полномочий уголовного закона, но и в целом ослабляет надзор за данными лицами.

В своей монографии Т.Г.Понятковская отмечает многовекторность правовой природы административного надзора: основания и цели его установления и осуществления являются уголовно-правовыми, содержание и форма – административными, а процедура установления и осуществления – гражданско-процессуальной[5, c.98-103]. Федеральный закон об административном надзоре, считает А.С.Вельмин, должен быть рассмотрен и как законодательный акт  уголовно-исполнительного законодательства, и как акт гражданского законодательства[3, c.40-43].

Какие бы выводы не делали авторы о роли и главной цели данного правового института, невозможно отрицать его профилактическое и воспитательное воздействие. «Смысл административного надзора заключается в том, чтобы подвергнуть лицо определенным лишениям и ограничениям в качестве средства индивидуальной профилактики, а не карать, как при наказании. Устанавливая административный надзор, суд делает предположение, что осужденный продолжит заниматься преступной деятельность, если для него не будут установлены определенные ограничения. Такой вывод делается при учете, с одной стороны, характера и степени опасности преступления, за которое лицо было осуждено к наказанию в виде лишения свободы, с другой – данных о личности осужденного, и с третьей – его поведения в местах лишения свободы» - пишет Т.М.Калинина[4, c.44-51].

Делая вывод по сказанному выше, нужно определить необходимые действия, способствующие положительному решению сложившейся проблемы в сфере законности с учетом новых требований гуманизации и обоснованности возникновения отношений в области административного надзора за лицами, освободившихся из мест лишения свободы, ограничения их прав:

• Важно разработать законодательную базу для закрепления начала возникновения административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых формально действуют основания, установленные ст.3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», без учета условий, указанных в ч.3 настоящей статьи, считая таковым непосредственно момент их освобождения. Следовательно, эти лица признаются поднадзорными, за которыми администрация  соответствующих органов осуществляет наблюдение;
• Поднадзорные лица, над которыми судом установлены ограничения или определены обязанности (действующее в настоящее время),  следует указать в нормах данного закона особым образом, не меняя положений об их правовом статусе;
• Одновременно в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» необходимо определить нормы о правовом статусе поднадзорного, для которого судом не установлены ограничения; закрепить правовую основу наблюдения за ними со стороны правоохранительных органов и их должностных лиц.