ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Аннотация. В статье рассматриваются основные положения понятия и правовой природы муниципального контроля, раскрытые в соответствии с современным законодательством и теориями научной доктрины. Автор обращаются также к ключевым проблемам, которые поднимаются в научной литературе, также анализируется законодательство, определяющее принципы и организацию муниципального контроля. Статья указывает на отсутствие единообразия регламентации муниципального контроля, а также дублирование полномочий между федеральными и муниципальными органами власти.

Ключевые слова: муниципальный контроль, нормативно-правовые акты, административный регламент, мониторинг эффективности, администрация, органы исполнительной власти, юридические лица, индивидуальные предприниматели.

Основы института муниципального контроля закреплены в Конституции РФ.  В соответствии с положениями ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный контроль представляет собой деятельность, организованную органами местного самоуправления, предполагающую контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации [1].

При этом, регулирование осуществления муниципального контроля в порядке действия Федерального закона №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В соответствии с данным нормативно-правовым актом закреплены основные аспекты и принципы, осуществления муниципального контроля в связи с территориальным признаком. В частности, муниципальный контроль проводится в границах определенного конкретного муниципального образования. Основными составляющими контрольного процесса являются: проверки, их организация и проведение; выработка мер по пресечению выявленных нарушений и по устранению их последствий, наблюдение за исполнением обязательных требований при осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами; прогнозирование состояния исполнения этих обязательных требований и др. [4]

При этом, следует отметить, что административные регламенты и методики, разрабатываемые непосредственно к каждому виду муниципального контроля также относятся к ведению муниципалитетов, за исключением мониторинга эффективности производства такого контроля [2].

Такая необоснованная по мнению многих ученых широта полномочий муниципалитетов приводит к целому ряду специфических проблем, связанных с взаимодействием органов государственной и муниципальной власти между собой, фактически отсутствием систематизации и единообразия осуществления муниципального контроля, а также, как следствие снижению эффективности такой деятельности.

Структура местной администрации и иные органы местного самоуправления определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с его уставом, соответствии административные регламенты, которые принимаются в организациях отличаются как между субъектами, так и в одном субъекте между различными структурами[3, с.29]. В качестве примера наиболее контрастного противоречия можно привести Бюджетный кодекс РФ, в котором полномочия участников бюджетного процесса, где при определении органов муниципального финансового контроля относит к ним исключительно контрольные органы представительных органов местного самоуправления. Однако в ст. 157 проводится разделение органов муниципального финансового контроля на органы, созданные представительными органами местного самоуправления, и на органы финансового контроля, образованные органами местного самоуправления [6]. Отсутствие подобного единообразия в данном вопросе приводит к многочисленным спорам как в научной доктрине, так и в правоприменительной практике.

Правовая основа некоторых видов муниципального контроля также слагается из базы федерального законодательства, например в соответствии со ст. 98 Лесного кодекса РФ, ст. 72 Земельного кодекса РФ и т.д. В то же время, деятельности Государственного комитета по строительству и архитектуре Республики Башкортостан включает в себя в том числе проверку осуществления землепользования и застройки, землепользование их использование в соответствии с целевым назначением земель осуществляется Управлением Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии Республики Башкортостан, в том числе с привлечением к административной ответственности в связи с выявлением подобного рода правонарушениям, Министерство земельных и имущественных отношений, а также в части Министерство Сельского хозяйства Республики Башкортостан. Все эти ведомства по сути прямым образом либо опосредовано осуществляют один вид муниципального контроля, который осуществляется в проверке соответствия использования земельных участков по назначению. И такие примеры не являются уникальными.

В соответствии с позицией М.Г. Фоминой производится разграничение муниципального контроля на 4 группы [4]. Так к первому виду относят муниципальный контроль, связанный с реализацией правоотношений в области лесного, земельного, финансового права, а также охраны природных территорий и т.п. К второй группе относят контроль по вопросам сохранности и использования муниципального жилищного фонда, за представлением обязательного экземпляра. Третий вид контроля предполагает контроль за отношениями в связи с отраслевым законодательством: контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, муниципальный контроль в области торговой деятельности, контроль за организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках. Четвертая группа собственных контрольных полномочий муниципалитетов - это виды контроля, не имеющие оснований в отраслевых законах и являющиеся частью конкретных вопросов местного значения [4].

На наш взгляд, основополагающей проблемой теории и понятия муниципального контроля на законодательном уровне является отсутствие системообразующего нормативно-правового акта, который бы закрепил унифицированный перечень видов муниципального контроля с учетом примерной специфики административных регламентов, которыми должны будут руководствоваться органы местного самоуправления, при разработке своих собственных позиций. В научно-правовой литературе, посвященной вопросам муниципального контроля, приводятся различные мнения по поводу признаков классификации муниципального контроля [4].

Как было описано выше, неоднократно ключевым фактором порождения проблемы является необоснованно широкие полномочия муниципалитетов, а также фактическое размежевание структур и систем органов муниципального самоуправления. Большое количество министерств и ведомств, которое можно констатировать на сегодняшний день усложняет унификацию муниципального контроля, становится все сложнее установить и разграничить их действительные полномочия, необходимые для выполнения своих собственных задач с одной стороны и пресечением дублирования таких полномочий с другой стороны. При этом, как мы можем видеть, они могут мешаться в том числе и с органами государственной власти, такими как, например, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

Унификация законодательства на сегодняшний день является необходимой и неотложной мерой законотворчества на муниципальном уровне.