ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИИ ОСОБООХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

PROBLEMS OF IMPLEMENTING A RISK-BASED APPROACH IN THE FIELD OF PROTECTION AND USE OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL AREAS OF THE SVERDLOVSK REGION

Nikita Pshenichnikov

Master's student of the Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Professional Education Ural Federal University named after the first President of Russia B. N. Yeltsin, Russia, Ekaterinburg

Anna Uskova

Scientific supervisor, Candidate of Economic Sciences, Deputy Director of the Institute of Economics of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences for information and analytical work, Russia, Ekaterinburg

Аннотация. В статье рассмотрена нормативно-правовая база контрольно-надзорной деятельности в области экологии. Исследован процесс реализации регионального экологического контроля (надзора) в сфере защиты и использования особоохраняемых природных территорий Свердловской области. Описаны проблемы, возникающие при внедрении риск-ориентированного подхода. Сделаны выводы о его текущем состоянии, а также даны предложения в отношении повышения эффективности регионального контроля (надзора) на особоохраняемых природных территориях регионального значения.

Abstract. The article examines the regulatory framework for environmental control and supervision activities. The process of implementing regional environmental control (supervision) in the field of protection and use of specially protected natural areas of the Sverdlovsk region is studied. The problems arising during the implementation of a risk-oriented approach are described. Conclusions are made about its current state, and proposals are given regarding the improvement of the effectiveness of regional control (supervision) in specially protected natural areas of regional significance.

Ключевые слова: Региональный экологический контроль (надзор), риск-ориентированный подход, индикаторы риска, профилактические мероприятия, мораторий на осуществление контрольно-надзорной деятельности.

Keywords: Regional environmental control (supervision), risk-oriented approach, risk indicators, preventive measures, moratorium on the implementation of control and supervisory activities.

Создание особоохраняемых природных территорий (далее – ООПТ) в промышленных регионах Российской Федерации, является одной из основных задач в сфере обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, а также одним из ключевых положений Указа Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

В настоящее время в Свердловской области насчитывается 507 ООПТ регионального значения, общая площадь которых составляет более 1,3 млн га, (более 7 % территории Свердловской области). Они обеспечивают защиту уникальных природных объектов региона и позволяют гражданам пользоваться природно-рекреационными ресурсами. В связи с этим региональный экологический контроль (надзор) является важнейшей функцией государственного управления в сфере защиты и использования ООПТ регионального значения.

С 2020 года в Российской Федерации в соответствии с Федеральным Законом от 31.07.2020 № 248–ФЗ с целью снижения административной нагрузки на бизнес в контрольно-надзорной деятельности началось активное внедрение риск-ориентированного подхода. Данный подход предполагает усиление профилактической работы в сфере экологии и осуществление проверок контрольно-надзорных органов с учетом категории риска, присвоенной природопользователям.

Однако в связи с мораторием на осуществление контрольно-надзорной деятельности, предусмотренным Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336, все плановые проверки на 2022, 2023 и 2024 гг. год были отменены. Внеплановые проверки стали проводиться только лишь по согласованию с органами прокуратуры по следующим основаниям:

- при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан;

- при непосредственной угрозе обороне страны и безопасности государства, по фактам причинения вреда обороне страны и безопасности государства;

- при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера;

- при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований [1].

В результате базовым основанием для осуществления внеплановой проверки должен был стать параметр отклонения от обязательных требований, то есть индикатор риска. Однако Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не подготовило типовые индикаторы риска, а также не разработало методические рекомендации в отношении их разработки субъектами Российской Федерации. В связи с этим региональные Министерства природных ресурсов и экологии были вынуждены осуществлять их разработку и утверждение самостоятельно.

Указанная ситуация привела к тому, что субъектами России было разработано недостаточное количество индикаторов. Так, Министерством природных ресурсов Российской Федерации обозначена необходимость разработки и утверждения как минимум 5 индикаторов риска нарушения обязательных требований в сфере защиты и использования ООПТ, тогда как средний показатель по России в настоящее время составляет 2,85 индикатора.

При этом данные индикаторы не показали своей эффективности. Так, в 2023 году доля внеплановых проверок по «сработке» индикатора риска при экологическом контроле (надзоре) составила лишь 0,7 % по России. В Свердловской области количество внеплановых проверок с 2020 по 2024 годы упало до нуля (с 22 в 2020 году до 0 в 2024 году). Следует отметить, что за все эти годы не проведено ни одной внеплановой проверки по «срабатыванию» индикатора риска в сфере защиты и использования ООПТ регионального значения.

В соответствии с Федеральным Законом от 31.07.2020 № 248–ФЗ в условиях отмены плановых и существенном сокращении количества внеплановых проверок в целях предупреждения нарушений акцент также должен был быть сделан на усиление профилактической работы.

Федеральный закон 248-ФЗ предусматривает следующие профилактические мероприятия:

1) информирование;

2) обобщение правоприменительной практики;

3) меры стимулирования добросовестности;

4) объявление предостережения;

5) консультирование;

6) самообследование;

7) профилактический визит [2].

Однако в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года № 1096 при экологическом контроле (надзоре) предусмотрены лишь 5 профилактических мероприятий:

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения;

г) профилактический визит;

д) консультирование [3].

Так, в рамках осуществления экологического контроля (надзора) отсутствуют меры стимулирования добросовестности и самообследование, последнее из которых, по мнению природопользователей, является самым эффективным в плане обеспечения экологического благополучия ООПТ. Самообследование обеспечивает стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизации потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований. Оно также предполагает, что юридические лица осуществляют профилактическое мероприятие самостоятельно – онлайн либо путем заполнения форм и отправкой их в контрольно-надзорный орган, без фактического взаимодействия с ним.

В свою очередь в ходе анализа отчетных данных в области осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере защиты и использования ООПТ регионального значения установлено, что профилактические мероприятия в ООПТ Свердловской области фактически не проводятся. Причиной является тот факт, что по настоящее время юридические лица, осуществляющие функционирование на ООПТ, воспринимают инспекторов контрольно-надзорной деятельности, как карательный орган, заинтересованный в привлечении природопользователей к административной ответственности. В связи с чем последние отказываются от проведения базовых профилактических мероприятий – профилактический визит и консультирование.

В этой связи инспектора Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области, с целью обеспечения контроля состоянии ООПТ, вынуждены использовать механизм осуществления контрольно-надзорного мероприятия без взаимодействия – обследование, по результатам которого природопользователю выдается предостережение, которое в свою очередь является профилактическим мероприятием.

Проводя анализ контрольно-надзорной деятельности в ООПТ Свердловской области с учетом внедрения риск-ориентированного подхода можно наблюдать снижение как профилактических, так и проверочных мероприятий (таблица 1) [4].

Таблица 1.

Анализ контрольно-надзорной деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области в сфере охраны и использования ООПТ

По результатам анализа данных можно сделать вывод, что после введения моратория на проверки, в период с 2022-2024 гг. профилактические мероприятия, являющиеся основой риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области в сфере охраны и использования особо охраняемых природных территорий, не получили должного применения в практике (что противоречит требованиям 248-ФЗ). При этом количество нарушений в сфере функционирования ООПТ регионального значения, а также обращений граждан по фактам экологических проблем остается на высоком уровне.

Таким образом, данные обстоятельства указывают на неэффективность и недостаточный уровень организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности с учётом риск-ориентированного подхода на ООПТ Свердловской области.

С учетом изложенного представляется целесообразным включение самообследования в перечень профилактических мероприятий при осуществлении регионального контроля (надзора) путем внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)», Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации утвердить типовые индикаторы риска нарушения обязательных требований в сфере охраны и использования ООПТ, либо методические указания по их разработке, после чего предоставить их регионам.