ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Анализ законодательной базы, регулирующей государственную гражданскую службу в Российской Федерации, позволяет сформировать теоретический фундамент для создания унифицированной системы управления этой службой и ее дальнейшего внедрения через разработку ряда федеральных программ, направленных на реформирование института. Это неслучайно, так как государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Вследствие осуществляемых в последние годы преобразований, она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения административно-правового статуса государственных служащих. Многие аспекты административно-правового статуса государственного гражданского служащего до сих пор являются дискуссионными и требуют серьезного научного осмысления и анализа.

Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] не внес достаточную ясность в дело определения возможных видов государственной службы. В Законе не содержится понятие государственной службы иных видов (в отличие от прежней редакции, содержавшей определение понятия «правоохранительная служба»), что не позволяет с достоверностью определить, в каких государственных органах она осуществляется. В целом же можно констатировать, что ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» не разделил государственную службу на три вида, как это было в прежней редакции закона, а создал предпосылки для появления неограниченного количества видов службы, к каждому из которых есть единое требование – установление соответствующим федеральным законом [7, с. 98].

Теоретическое осмысление понятия «административно-правовой статус государственного служащего» остается незавершенным, что представляет собой существенную проблему. На текущий момент в государстве отсутствует унифицированное понимание термина «административно-правовой статус государственного служащего». Основным нормативным актом, регулирующим работу государственных служащих в стране, является Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1], где определены ключевые положения их административного правового статуса.

На основе анализа понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регулирует лишь отдельные аспекты государственной службы, оставляя пробелы, которые восполняются другими нормативными актами. По словам Р.Д. Курбанова, обилие ссылок на нормативные документы указывает на снижение качества законодательства и чрезмерную зависимость от подзаконных актов [5, с. 23].

Важно подчеркнуть, что ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включает раздел, посвященный правовому положению (статусу) государственных гражданских служащих, но сам термин «правовой статус» отсутствует в данном документе и других нормативно-правовых актах. В связи с этим, возникает неоднозначность понятия, не совсем понятно, что же законодатель понимает под правовым статусом государственного гражданского служащего, также не ясно, почему законодатель отождествил понятия правовое положение и правовой статус.

Разобщенность норм, регулирующих административно-правовой статус государственных служащих, не способствует эффективному государственному управлению. Поэтому целесообразно консолидировать все регламентирующие положения в единый правовой акт – Кодекс государственной службы, что несомненно окажет влияние на повышение эффективности административных процессов в Российской Федерации [3, с. 25].

В современных условиях российского общества доверие к органам власти становится определяющим условием эффективности власти. В рамках реализации данной задачи осуществляется масштабная модернизация государственного управления, включая обновление нормативной базы и проведение кадровой ротации. Вместе с этим успешные преобразования предполагают необходимость дополнительной просветительской деятельности среди населения и глубокого ознакомления граждан с изменениями.

В настоящее время все еще существует несколько барьеров информационной открытости, в том числе и на местном уровне. Во-первых, низкий уровень интереса ведомств в обеспечении открытости и прозрачности своей деятельности, во-вторых, степень коррумпированности, что логически связано с первым. Также одним из важных барьеров можно считать техническое состояние информационных ресурсов: зачастую сайты органов местного самоуправления неудобны и неинформативны населению, а механизм электронного обращения граждан и вовсе не разработан. Ю.В. Смирнов, рассматривая информационную открытость, реализуемую через официальные сайты, считает низкий уровень информационной грамотности сотрудников государственных учреждений одним из главных барьеров. Соответственно уровень сотрудников на местном уровне еще ниже [6, с. 90].

На основе этого можно выделить еще одну важную проблему, связанную с административно-правовым статусом государственного и муниципального служащего, это информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.

Также одной из сложностей системы государственной гражданской службы является вопрос назначения классных чинов. Законодательно отсутствует закрепление понятия «классного чина» в системе российской гражданской службы, что обусловливает двоякое понимание данной категории. С одной стороны, он отражает уровень квалификации госслужащего, а с другой – представляет собой юридическую категорию, официально присвоенную лицу и обозначающую его статус в обществе и государстве. Согласно ст. 11 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданскому служащему назначаются классные чины по занимаемым должностям внутри определенной категории государственных должностей, отражающих уровень их квалификации и компетентность в специфическом роде трудовой активности, включая сложность задач, ответственность и условия труда. Во взаимосвязи с ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается синхронизация присвоения классных чинов между федеральными и региональными уровнями гражданских служб. Но в действительности при переходе государственных гражданских служащих с федеральной гражданской службы на гражданскую службу субъектов РФ и обратно, а также при переходе с гражданской службы между субъектами РФ при принятии решения о присвоении классного чина не учитывается прежний класс чина гражданского служащего, присвоенного ему в рамках соответствующей группы должностей гражданской службы РФ или субъекта РФ, а может быть присвоен только первый классный чин в рамках группы должностей гражданской службы, то есть чин третьего класса [4, с. 187]. Становится очевидно, что создание и внедрение единого реестра соответствий классных чинов государственных гражданских служащих регионов Российской Федерации внутри определенной группы публичных должностей значительно укрепит правовую основу данной сферы деятельности.