ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THEORETICAL AND LEGAL BASIS OF PUBLIC FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION

Sambuev Aleksander

Student, Banzarov Buryat state University, Russia, Ulan-Ude

Аннотация. В статье исследуются теоретико-правовые основы публичного финансового контроля в Российской Федерации. Анализируются понятие, сущность и правовая природа публичного финансового контроля, рассматривается система и виды контрольных органов, исследуются принципы правового регулирования контрольной деятельности. Особое внимание уделяется конституционным основам финансового контроля, положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, международным стандартам ИНТОСАИ. Выявлены проблемы правового регулирования, включая рассредоточенность норм по различным законодательным актам, отсутствие единого понятийного аппарата, дублирование функций контрольных органов. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

Abstract. The article examines the theoretical and legal foundations of public financial control in the Russian Federation. The concept, essence and legal nature of public financial control are analyzed, the system and types of control bodies are considered, and the principles of legal regulation of control activities are studied. Special attention is paid to the constitutional foundations of financial control, the provisions of the Budget Code of the Russian Federation, and INTOSAI international standards. Problems of legal regulation have been identified, including the dispersion of norms across various legislative acts, the lack of a unified conceptual apparatus, and duplication of control bodies' functions. Proposals for improving legislation have been formulated.

Ключевые слова: публичный финансовый контроль, государственный аудит, Счетная палата, бюджетный контроль, принципы финансового контроля, внешний контроль, внутренний контроль.

Keywords: public financial control, state audit, Accounts Chamber, budget control, principles of financial control, external control, internal control.

Публичный финансовый контроль представляет собой одну из фундаментальных категорий финансового права, имеющую исключительное значение для обеспечения законности и эффективности функционирования финансовой системы государства. Актуальность исследования теоретико-правовых основ данного института обусловлена необходимостью совершенствования механизмов контроля за формированием, распределением и использованием публичных финансовых ресурсов в условиях современных вызовов, включая цифровизацию государственного управления.

Конституционные основы финансового контроля в Российской Федерации заложены в Основном законе страны. Согласно части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [1]. Данная норма закрепляет институт парламентского финансового контроля на высшем конституционном уровне.

Легальное определение государственного финансового контроля содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Согласно статье 265 данного кодекса, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [2].

В научной доктрине финансового права существует множество подходов к определению понятия финансового контроля. Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики для обеспечения прав и свобод граждан [3]. Н.И. Химичева рассматривает финансовый контроль как контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов публичного характера [4].

Международно-правовые основы финансового контроля закреплены в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году [5]. Декларация устанавливает фундаментальные принципы организации финансового контроля, которые получили признание в качестве международных стандартов: независимость высших контрольных органов, объективность и компетентность контролеров, законность контрольных действий.

Система публичного финансового контроля представляет собой сложное многоуровневое образование, включающее различные органы, формы и методы контрольной деятельности. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает базовую классификацию государственного финансового контроля, подразделяя его на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный финансовый контроль является контрольной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» определяет Счетную палату как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию [6]. Принципиальной характеристикой внешнего финансового контроля является его независимость от исполнительной власти.

Внутренний государственный финансовый контроль осуществляется Федеральным казначейством, органами государственного финансового контроля, являющимися исполнительными органами субъектов Российской Федерации, и органами местных администраций. Как справедливо отмечает Д.В. Шепелев, организационная и функциональная независимость органов внешнего контроля от исполнительной власти является необходимым условием объективности и беспристрастности их деятельности [7].

По времени осуществления контрольных мероприятий публичный финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий. Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Методами осуществления государственного финансового контроля являются проверка, ревизия и обследование. Проверка представляет собой совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций. Ревизия является комплексной проверкой деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций.

Принципы правового регулирования публичного финансового контроля представляют собой основополагающие начала, определяющие содержание, формы и методы контрольной деятельности. Статья 4 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» закрепляет следующие принципы: законность, эффективность, объективность, независимость, открытость и гласность.

Принцип законности является базовым принципом публичного финансового контроля. Данный принцип означает строгое и точное соблюдение всеми субъектами контрольных правоотношений требований законодательства. Принцип независимости является центральным принципом внешнего государственного аудита. Согласно Лимской декларации, высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых ими организаций.

Принцип эффективности использования бюджетных средств закреплен в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принципы открытости и гласности, хотя и имеют общую направленность на обеспечение информационной доступности контрольной деятельности, различаются по своему содержанию. Принцип открытости означает полную прозрачность процесса контроля, а принцип гласности предполагает обязательное опубликование результатов контрольных мероприятий с соблюдением требований законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить ряд проблем правового регулирования публичного финансового контроля. Во-первых, рассредоточенность норм о финансовом контроле по различным законодательным актам затрудняет системное восприятие правового регулирования данной сферы. Во-вторых, отсутствие единого понятийного аппарата приводит к использованию различной терминологии в законодательных актах. В-третьих, наблюдается определенное дублирование функций и полномочий различных контрольных органов.

С.С. Бычков выделяет ряд актуальных проблем правового регулирования финансового контроля, требующих законодательного решения: ограниченность доступа органов внутреннего государственного финансового контроля к информационным системам, необходимость совершенствования механизмов координации деятельности контрольных органов [8]. Н.А. Саттарова обращает внимание на внутреннюю несогласованность актов финансового законодательства как на одну из существенных проблем правового регулирования [9].

Следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует единый федеральный закон о государственном финансовом контроле, который бы системно регулировал данную сферу отношений. Нормы о финансовом контроле рассредоточены по различным законодательным актам, что создает определенные трудности в правоприменении.

Перспективными направлениями совершенствования правового регулирования публичного финансового контроля представляются: унификация терминологического аппарата финансово-контрольного законодательства; устранение дублирования функций контрольных органов; развитие механизмов координации и взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля; совершенствование правовой базы применения цифровых технологий в контрольной деятельности.

Особое место в системе публичного финансового контроля занимает государственный аудит. Законодательно закреплены три основных вида аудита: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. Финансовый аудит направлен на документальную проверку достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной отчетности, целевого использования бюджетных средств. Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита для достижения запланированных целей и решения поставленных задач.

Стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования. Данный вид аудита имеет особое значение в контексте реализации национальных проектов и государственных программ, позволяя оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и достижение запланированных социально-экономических результатов.

Внутренний финансовый аудит занимает особое место в системе публичного финансового контроля. Согласно статье 160.2-1 Бюджетного кодекса, внутренний финансовый аудит является деятельностью по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств, руководителю распорядителя бюджетных средств, руководителю получателя бюджетных средств информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий. Внутренний финансовый аудит осуществляется в целях оценки надежности внутреннего финансового контроля, подтверждения достоверности бюджетной отчетности и повышения качества финансового менеджмента.

Объектами государственного финансового контроля выступает широкий круг субъектов: главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств; органы управления государственными внебюджетными фондами; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных капиталах; юридические лица, получающие средства из бюджетов бюджетной системы на основании государственных контрактов, договоров, соглашений о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций.

Системный характер публичного финансового контроля проявляется во взаимодействии различных контрольных органов. Счетная палата организует взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, в том числе при проведении совместных и параллельных контрольных мероприятий. Координация деятельности контрольно-счетных органов осуществляется также в рамках Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации.

А.А. Ялбулганов отмечает, что деление финансового контроля на виды по сфере осуществления (бюджетный, налоговый, валютный, банковский) обусловлено сложной структурой финансовой системы государства и необходимостью специализации контрольной деятельности [10]. Валютный контроль представляет собой самостоятельное направление государственного финансового контроля, осуществляемого в целях обеспечения реализации единой государственной валютной политики. Налоговый контроль осуществляется налоговыми органами в целях обеспечения полноты и своевременности уплаты налогов и сборов.

Правовое регулирование публичного финансового контроля представляет собой сложную многоуровневую систему нормативных правовых актов. Конституционную основу составляют нормы Конституции Российской Федерации. Законодательный уровень представлен Бюджетным кодексом, федеральными законами о Счетной палате, о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации. Подзаконный уровень включает указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства финансов России, стандарты внешнего государственного аудита.

Федеральные стандарты внутреннего финансового аудита, утвержденные приказами Министерства финансов России, устанавливают принципы, задачи, способы организации и осуществления внутреннего финансового аудита. Стандарты внешнего государственного аудита, утверждаемые Счетной палатой Российской Федерации, определяют общие правила проведения контрольных мероприятий, требования к планированию, оформлению результатов аудита.

Международный уровень правового регулирования финансового контроля представлен документами Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Помимо Лимской декларации, важное значение имеет Мексиканская декларация о независимости высших органов финансового контроля, принятая XIX Конгрессом ИНТОСАИ в 2007 году. Декларация закрепила восемь основных принципов независимости, включая независимость руководителей и сотрудников, финансовую независимость, свободный доступ к информации.

Московская декларация, принятая XXIII Конгрессом ИНТОСАИ в 2019 году под председательством Счетной палаты Российской Федерации, определила современные приоритеты развития государственного аудита в условиях цифровизации. Декларация подчеркнула необходимость адаптации высших органов аудита к технологическим изменениям, развития аналитических компетенций, использования инновационных методов контроля.

Региональный уровень правового регулирования финансового контроля представлен законами субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, о бюджетном процессе, об организации государственного финансового контроля. Муниципальный уровень включает уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты, определяющие порядок осуществления муниципального финансового контроля. Федеральный закон № 6-ФЗ устанавливает общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Особое значение имеет принцип функциональной независимости внутреннего финансового аудита, закрепленный в статье 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Внутренний финансовый аудит осуществляется на основе функциональной независимости, означающей отсутствие подчиненности субъекта внутреннего финансового аудита структурным подразделениям, деятельность которых является объектом аудита. Данный принцип обеспечивает объективность и беспристрастность аудиторских заключений.

Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении финансовых контрольных мероприятий и охват контролем всех основных направлений финансовой деятельности. Данный принцип обеспечивает комплексный характер контрольной деятельности, исключает фрагментарность проверок и способствует формированию целостной картины состояния публичных финансов.

Таким образом, правовая природа публичного финансового контроля определяется его принадлежностью к системе финансового права, публичным характером защищаемых интересов, властным характером контрольных правоотношений и направленностью на обеспечение законности, целесообразности и эффективности использования публичных финансовых ресурсов. Современная система публичного финансового контроля характеризуется многоуровневой организацией, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, а также разграничением внешнего и внутреннего контроля. Совершенствование правового регулирования данной сферы является необходимым условием повышения эффективности контрольной деятельности и обеспечения рационального использования бюджетных средств.