Понятие и особенности правового регулирования туристских отношений

Ключевые слова: туризм, туристские отношения, развитие туризма, законодательное регулирование в области туризма, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Туризм является одной из крупнейших, высокодоходных и наиболее динамичных отраслей мировой экономики. Успешное развитие туризма оказывает влияние на такие ключевые сектора экономики, как транспорт и связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и др.

Стратегией социально-экономического развития многих регионов до 2030 года предусмотрен комплекс мероприятий, которые будут способствовать созданию условий для увеличения туристского потока, повышению конкурентоспособности туристского рынка региона, который мог бы удовлетворить потребности российских и иностранных туристов.

Одна из стратегических задач по развитию туризма в регионах России является пропаганда и продвижение туристского потенциала регионов на внутреннем и внешнем рынках, в том числе при помощи реализации проектов комплексных мультимедийных туристских порталов.

Законодательное регулирование в области туризма является важным критерием развития данной отрасли в РФ и содержится в закреплении основных принципов и правил реализации хозяйственной деятельности в данной области, условий проведения контроля и надзора, а также в подготовке и разработке нормативного закрепления принципов осуществления регулирования в туристской деятельности [1, c. 148-151].

Большинство норм, действующих в данный момент и регулирующих отношения в сфере туризма, носят гражданско-правовой характер, и соответственно, не должны противоречить гражданскому законодательству РФ, а также Конституции РФ. Так, Конституция РФ закрепляет права на отдых и свободу перемещения, которые предполагают, что каждый гражданин может свободно планировать свой отдых в любой форме и любым способом. Наиболее распространенным способом является именно туризм. Государственное регулирование данной деятельности возложено на Федеральное агентство по туризму РФ.

Федеральный закон №132-ФЗ от 24 ноября 1996 года «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет принципы государственной политики, которая направлена на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, которые возникли в ходе реализации права российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок эффективного использования туристских ресурсов Российской Федерации [2].

В нем закреплены понятие туристской деятельности, способы государственного регулирования, основные направления, цели и принципы  туристской деятельности.

Также меры государственного регулирования туристской деятельности  рассматривает указанный Закон, среди которых важнейшее место отведено нормативному регулированию туристической деятельности.

За всю историю России Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ стал первым нормативно-правовым актом, который регулирует договорные, гражданские и правовые отношения туристских услуг между потребителем и исполнителем. В начальной редакции Закон содержал понятие туристского продукта как права на тур, который предназначен  для продажи туристу, впервые было дано понятие туроператора  и турагента путем определения признаков турагентской и туроператорской деятельности.

Турагент  или туроператор были определены продавцами,  а сделку между клиентом и туристической организацией обозначали договором розничной купли - продажи туристского продукта. Нормам Гражданского кодекса Российской Федерации противоречила данная трактовка Закона. Когда был принят Закона и в дальнейшем действовали положения п. 2 ст. 779 ГК РФ, согласно которым нормы гл. 39 о возмездном оказании услуг применялись, в том числе, к туристическому обслуживанию.

Таким образом, в отличие от Закона, ГК РФ, определял рассматриваемый договор как договор возмездного оказания услуг. Указанное противоречие являлось одной из причин, по которой формулировки Закона многократно критиковались учёными-правоведами, считавшими некорректной квалификацию как договора купли-продажи договора о реализации туристского продукта.  Все же к договору возмездного оказания услуг его относили многочисленные исследователи.

Вместе с тем, Закон в принятой редакции действовал до 2007 года, т.е. около 11 лет без значительных изменений. В 2007 году  был принят Федеральный закон от 05.02.2007 № 12-ФЗ «О внесении изменений в закон об основах туристской деятельности, где договор между туристическим агентом или туроператором  и туристом был именован, как договор о реализации туристского продукта.

В свою очередь, из Закона были исключены формулировки, которые указывали на передачу или куплю - продажу прав на тур туристу, напротив, туристский продукт был определён как комплекс оказываемых услуг по договору о реализации туристского продукта, соответственно, рассматриваемый договор между туристическим агентом или туроператором и туристом получил квалификацию договора оказания услуг (возмездного).

Сторонами договора были определены туроператор или туристический агент и турист или другой заказчик туристских отношений [ 3].

Наконец, следующим значимым этапом совершенствования регулирования туристских отношений можно назвать изменения Закона, которые внесены Федеральным законом от 03.05.2012 № 47-ФЗ «О внесении изменений в закон об основах туристской деятельности и отдельные российские законодательные акты». В результате чего Закон приобрел тот вид, в котором данный нормативно-правовой  акт действует по сегодняшний день [4].

Государственное регулирование в сфере туристской деятельности является одним из основополагающих факторов управления и развития отрасли. Невозможно осуществлять регулирование туристской деятельностью, как на федеральном, так и на региональном уровнях без четкого и ясного представления о планах развития в этой сфере.

Отечественная политика в области туризма в связи с назревшими проблемами в этой отрасли требует ряд изменений и доработок. С одной стороны - неразвитость туризма в России связана с общими проблемами, которые носят экономический, социальный и политический экономический характер. С другой - с неполной реализацией законов о туризме на практике и отсутствием по некоторым важным аспектам Программ развития туризма и соответствующих структур регулирования на региональном уровне. Процессы, происходящие в развитии национального туризма, напрямую зависят от качества разработки способов взаимовыгодного взаимодействия государства и частного сектора.

Важной ролью государственно-частных партнерств в туризме становится возможность совместной разработки правового регулирования отрасли, способствуя ее устойчивому развитию. Данный факт является немаловажным, учитывая высокую социальную нагрузку, которую несет туризм, создавая новые рабочие места и стимулируя экономический рост.

Резко снижает управляемость хозяйственными процессами в данной сфере отсутствие механизма регулирования сферы туризма при социальной и экономической нестабильности. Объекты, которые образуют туристско-рекреационную систему, подчинены большому числу организаций и ведомств, слабо связанных между собой. В этой связи необходимо совершенствование механизма государственного регулирования, что приведет к устранению ряда существующих недостатков, в том числе будет способствовать рациональному применению административных методов хозяйствования, а также рациональному сочетанию государственного и частного секторов в различных сферах экономики [5, с. 27-29].

Практически во всех субъектах России, которые приняли на своих территориях региональные законы о туристской деятельности, были скопированы с федерального законодательства.

Договор оказания услуг по туристическому обслуживанию является одним из распространенных договоров, заключающихся с потребителями услуг. Недоработка действующего законодательства в части правового и гражданского регулирования отношений в сфере туризма, в том числе в части использования основных понятий, приводит к неясности в области правоприменения [6, с.104-107].

Правоотношения в сфере организации путешествий граждан, которые связаны с оказанием услуг, возникают на основании договора, в соответствии с Федеральным законом об основах туристской деятельности,  как договор о реализации туристского продукта.

Хотя в правовой литературе встречается иная трактовка данного договора. Так, например, такой договор упоминается как договор о туристском обслуживании,  договор оказания услуг по туристическому обслуживанию, договор на оказание туристских услуг.

Притом, как уже было сказано, что внесением изменений Федеральным законом от 05.02.2007 N 12-ФЗ термин «договор розничной купли-продажи туристского продукта» в ст. 6 ФЗ N 132-ФЗ был заменен на «договор о реализации туристского продукта», тем не менее, до сих пор в практике договорных отношений встречаются такие его наименования, как договор купли-продажи туристической путевки или купли-продажи туристического тура.

Изучение Закона об основах туристской деятельности позволяет отметить, что под договором о реализации туристского продукта понимается договор возмездного оказания услуг, которые связаны с размещением и перевозкой туристов, реализующиеся за общую цену, в которую также могут быть включены и иные, так называемые туристские услуги, например услуги экскурсионного обслуживания.

По вопросу о правовой природе данного договора в юридической науке имеет место дискуссия, по причине несовершенства введенных законодателем понятий, использование определенных сомнительных терминов.

Например, такого термина как розничная цена туристского продукта и розничная купля-продажа туристского продукта, которые свойственны в большей степени для отношений, связанных с договором купли-продажи. К примеру, исследователи, которые полагают, что в основе правоотношений между туристом и турфирмой купля-продажа права получения комплекса туристских услуг, считают, что в данном случае не применимы положения гл. 39 ГК РФ к отношениям сторон.

В России экскурсионная деятельность (экскурсии) имеет широкое распространение и воспринимается как вид организованного отдыха.

Вместе с тем необходимо заметить,  что отсутствует надлежащее правовое регулирование данной деятельности.

Туристский продукт – это основной объект реализации туристской услуги. В качестве туристского продукта в Законе о туризме определен комплекс оказываемых услуг по договору о реализации туристского продукта (вне зависимости включена ли она  в конечную цену стоимости экскурсионного обслуживания) по размещению и  перевозке за общую цену.

Соответственно, в качестве составляющей части туристского продукта представлены экскурсионные услуги.

Данное и дальнейшие обстоятельства, которые можно рассмотреть далее, доказывают присутствие индивидуальных (отдельных) черт экскурсионной деятельности, но в туристской деятельности определяются, как подвид.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на региональном уровне планы развития туристской деятельности более конкретизированы и своеобразны, чем общероссийские, и значительно отличаются в различных регионах.

Эффективное развитие туризма в России во многом затруднено отсутствием четкого государственного регулирования развития туристских отношений, неразвитостью инфраструктуры, а также недостаточностью изучения туристских отношений с научной точки зрения и отсутствием методологической базы по регулированию сферы туристских отношений на государственном, региональном и муниципальном уровнях управления.