Нормативно-правовое регулирование государственного земельного надзора и его несовершенства

Статья 9 Конституции РФ гласит:

• Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [1]
• Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности [1].

Таким образом, земля является одним из основных ресурсов, и вне зависимости от того, в чьей собственности она находится, государство должно обеспечивать контроль над тем, как используют ее собственники, для того, чтобы не нарушить экологические системы, способность земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также быть основой осуществления хозяйственной или иных видов деятельности [2].

Целями охраны земель, исходя из ст.12 ЗК РФ [2] являются:

• предотвращение и ликвидация загрязнения
• истощения
• деградации
• порчи
• уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы,
• обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Охрана земель регулируется ст. 13 ЗК РФ [3], и представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Для регулирования использования земель и предотвращения их нарушений производится государственный земельный надзор (ГЗН)[4].

Ст. 71 ЗК РФ [4] Под государственным земельным надзором понимает деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями , гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.»

ГЗН осуществляется правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти [4].

Должностные лица органов ГЗН имеют право [4]:

• проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;
• запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
• беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов, и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;
• осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;
• выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
• обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;
• осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;
• привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;
• направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;
• осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.

Должностное лицо, уполномоченное на осуществление ГЗН, должно иметь служебное удостоверение [4].

ГЗН осуществляется:

• Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Росреестр),

• Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору

• Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами [7].

К полномочиям Росреестра относятся:

а) требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок;

б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

в) требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

г) требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;

д) требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

е) требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

ж) утратил силу

з) требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Самовольное занятие и использование земельных участков, нарушение их целевого назначения, а также правопередачи ведет к налоговым потерям государства и угрозе здоровью и жизни правообладателей смежных участков.

К сожалению государственные инспекторы сталкиваются со множеством трудностей в проведении проверок, в связи с несовершенством нормативно-правовой базы и ее противоречий, таких как например: возможность производить внеплановые проверки по ст 71 ЗК РФ, но не чаще чем раз в три года в связи с федеральным законом о защите прав юридических лиц.

Из-за данных несостыковок отсутствует должный механизм планирования, и, на текущий момент, проверка соблюдения законодательства может быть запланирована в основном, при наличии жалоб.

Предметом проверок является соблюдение требований земельного законодательства правообладателями к объектам земельных отношений. За нарушение земельного законодательства предусматривается материальная, административная, уголовная и дисциплинарная ответственность [5].

В основном, за неисполнение законодательства, виновники отделываются штрафом, который не несет существенных потерь, для «кошелька»

 По факту проверки уполномоченным лицом составляется акт проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Пункт 9 статьи 71 ЗК РФ гласит, что в случае неисполнения предписаний в установленный срок, орган ГЗН, выдавший данное предписание должен проинформировать виновное лицо о неисполнении такого предписания, приложив соответствующие документы.

Решения и действия или бездействие уполномоченных лиц органов ГЗН, осуществляющих плановые и внеплановые проверки могут быть обжалованы в административном или судебном порядке в соответствии с законодательством РФ. [6]

 Хотелось бы отметить, что часто данные предписания оспариваются в суде ввиду нарушения процедуры или же сроков привлечения к ответственности, что говорит о невысокой квалификации специалистов.

Таким образом, регулирование ГЗН происходит путем основных нормативных правовых актов [6]:

• Конституция РФ
• ЗК РФ
• ГК РФ
• Положение о ГЗН

Исходя из проведенного анализа нормативно-правовых актов хотелось бы выделить следующие направления для исследований в этой области:

1. Выработка соответствующего законодательства, не противоречащего другим нормативно-правовым актам
2. Определение профессиональных компетенций и обязанностей лиц, уполномоченных на проведение ГЗН
3. Изменение системы штрафов, для нарушителей земельного законодательства.