Особенности местного самоуправления на приграничных территориях Российской Федерации

Развитие приграничного сотрудничества отнесено правительством Российской Федерации к общенациональным приоритетам. В связи с этим объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления муниципальными органами в приграничных территориях. Предмет исследования составила нормативно-правовая база, сложившаяся в период становления местного самоуправления с 2003 года по настоящее время. Цель исследования – выявление проблем местного самоуправления в приграничных территориях и характерных особенностей. При написании работы использовались методы системного подхода и анализа, синтеза, дедукции. Написание работы позволило прийти к следующим выводам: анализ обстановки в приграничных регионах РФ и федерального законодательства показывает грамотное решение проблем местного самоуправления в таких регионах, путем создания института экономических привилегий и предоставления особых полномочий.

Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, приграничное сотрудничество, особая экономическая зона.

Одним из основных признаков создания и развития на территории России современного демократического общества является институт местного самоуправления. Закрепление данного института в отдельной главе основного закона государства- Конституции Российской Федерации показывает, что МСУ является неотъемлемым атрибутом современного общества. Согласно 130 статье Конституции [1, 26] местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Вопросы местного самоуправления регулирует ФЗ-2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2, 4]. Согласно ч.2 ст.1 данного федерального закона, местное самоуправление- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Российская Федерация- государство со сложным этническим составом, неравномерно распределенным по субъектам РФ. Это обстоятельство вкупе с большим количеством субъектов ( 85) и различием их конституционно-правовых статусов заставляет законодателя выделять отдельные категории территорий с местным самоуправлением. Это ЗАТО, города-наукограды и приграничные территории Российской Федерации.

Приграничные территории Российской Федерации включают в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где устанавливается пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу РФ, а также территории административный районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий и других территорий, прилегающих к Государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

В соответствии со статьей 16 [3, 27] Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. [4, 418]

Местное самоуправление на приграничных территориях отличает ряд особенностей, закрепленных в статье 37 ФЗ №4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». [3, 44] Во-первых, органы МСУ, муниципальные учреждения и предприятия, физические и юридические лица действуют в особых условиях, предполагающих установление определенных ограничений (правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; особенности хозяйственной и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых общественно-политических, культурных мероприятий).

Во-вторых, органы МСУ МО, расположенных на приграничных территориях, обладают полномочиями в сфере защиты Государственной границы РФ:

• В целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, из ресурсов приграничных МСУ МО отводятся погранвойскам в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов. Так, например, МСУ МО Калиниградской области нормы отвода «полос земель для организации охраны границ» ограничивает 10 метрами, а на границе с Финляндией МСУ МО Ленинрадской обл. охранная «приграничная полоса» ограничивается 20 метрами. [5, 90]
• Органы МСУ МО приграничных территорий также осуществляют контроль за использованием земли на приграничных территориях и соблюдением на этих участках законодательства об охране окружающей среды; Так, например, в результате сотрудничества по охране экологии и природных ресурсов на приграничных территориях между Монголией, КНР [6, 62] и РФ приняты документы по предупреждению пожаров и пожароопасных ситуаций, а также экологический мониторинг трансграничных водных ресурсов;[7,19] на приграничных территориях между Мурманской областью и Норвегией снижены выбросы диоксида серы в атмосферу и соблюдается режим «чистого моря», в результате борьбы с радиоактивным загрязнением морской воды.)
• Органы МСУ МО оказывают помощь пограничным органам, другим государственным структурам, осуществляющим контроль на Государственной границе РФ, исполняют их законные предписания, предоставляют информацию, необходимую для их деятельности;
• Органы МСУ МО приграничных территорий создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы РФ в пределах приграничной территории. Из граждан формируются народные дружины (ДНД). [8,2] Органы МСУ приграничных территорий могут выплачивать дружинникам вознаграждение за помощь в поддержании общественного порядка и помощь в несении пограничной службы, а также предоставлять дополнительный отпуск за свой счёт, обеспечивать страхование жизни и социальную защиту членов ДНД. [9,49] Так по охране общественной границы созданы дружины на территории Ольгинского муниципального района Приморского края ( постановление главы МСУот 05.10. 2009г)[9, 49], в республике Калмыкия (постановление МСУ от 27 марта 2009г); в Алтайском крае (постановление МСУ от 10 марта 2009г); на территории Архангельской области( от 5 сентября 2011г); в Еврейской автономной области (22 мая 2013г), в Псковской области (4 июня 2009г) [9, 49]

Дружины выполняют функции:

1. обеспечения контроля за соблюдением режима государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
2. участия в розыске лиц, пытающихся совершить или совершивших незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации;
3. разъяснения гражданам правил режима государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Помимо этого, местное самоуправление на приграничных территориях обладает рядом особенностей. В первую очередь, это приграничное сотрудничество, регулирующееся Федеральным законом от 26.07.2017 N 179-ФЗ "Об основах приграничного сотрудничества".[10, 5]

Так, согласно статье 8 данного ФЗ-179, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования приграничного субъекта Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества относятся:

1) проведение встреч, консультаций и иных мероприятий с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований сопредельных государств;

2) заключение соглашений о приграничном сотрудничестве с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств; Так, например, администрация городского округа г.Воронежа 24.01.2014г заключила соглашение с Луганским городским советом (Украина) о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве. Интересно, что подобные соглашения не носят характер международного договора.

3) создание организаций приграничного сотрудничества и (или) участие в их деятельности, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации создание органов приграничного сотрудничества и (или) участие в их деятельности; Соглашения о приграничном сотрудничестве могут создаваться между городами-побратимами с «установления побратимских отношений», как например, между Уссурийском и китайскими городами Муданьдзян, Хуаньчун и др.

4) участие в деятельности международных организаций в сфере приграничного сотрудничества в рамках органов, созданных специально для этой цели; Например, участие в экологических программах Green Peace

5) участие в разработке и реализации проектов международных программ приграничного сотрудничества;

6) иные полномочия в сфере приграничного сотрудничества в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Заключение международных договоров позволяет привлекать инвесторов в регион и повышать уровень бюджетных доходов. О.В.Цветкова в своей статье « Роль местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества в развитии приграничных территорий Российской Федерации (на примере Псковской области)» предлагает следующие пути развития сотрудничества.[11, 37]

1. Межмуниципальные приграничные проекты на уровне администраций субъектов на сопредельной приграничной территории. В качестве примера таких совместных программ и проектов были названы инфраструктурные проекты (строительство железных дорог, оборудование морских портов), экологические, природные и культурно-исторические проекты.

2. Локальные межрегиональные проекты на уровне муниципалитетов.

3. Частное приграничное взаимодействие. Это взаимодействие носит самостоятельный характер, реализуется и развивается прежде всего за счет личной мотивации муниципального образования (предпринимателей, образовательных и научных учреждений, общественных организаций).

4. Приграничное взаимодействие населения (трудовая миграция, туризм, шоппинг в пределах приграничной зоны).         

Также важным элементом приграничного взаимодействия является создание Особых экономических зон (ОЭЗ), как одного из наиболее масштабных проектов по привлечению прямых инвестиций в приоритетные виды экономической деятельности.

ОЭЗ – часть территории региона, которая обладает особым юридическим статусом [12, 26], где действует льготный режим предпринимательской деятельности (в том числе льготные налоговый и валютный режимы), а также может применяться процедура свободной таможенной зоны (в том числе принцип «единого окна»). ОЭЗ создаются для развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктуры, разработки и коммерциализации технологий, а также для производства новых видов продукции.

На территории Российской Федерации созданы ОЭЗ 4-х типов:

• промышленно-производственные (ППТ ОЭЗ); ( «Моглино», «Тольятти», «Алабуга», «Ступино Квадрат», «Узловая»)
• технико-внедренческие (ТВТ ОЭЗ); («Томск», «Иннополис»)
• туристско-рекреационные (ТРТ ОЭЗ); ( «Ворота Байкала», «Курорты Северного Кавказа»)
• портовые (ПОЭЗ). («Лотос»)

Из приграничных территорий ОЭЗ созданы в Астраханской и Псковской областях, Алтайском крае. Это тем более видится важным в современной экономической обстановке, что развитие отдельных областей промышленности помогает регионам решать собственные задачи и менее зависеть от дотаций федерального правительства.

Таким образом, анализ обстановки в приграничных регионах Российской Федерации на основе изучения федерального законодательства по вопросам муниципального самоуправления в данных регионах показывает грамотное решение проблем местного самоуправления в приграничных регионах, путем создания института экономических привилегий и предоставления муниципалитетам особых полномочий, а именно:

1. Предоставление муниципальным образованиям дотационных приграничных регионов право самостоятельно создавать ОЭЗ.
2. Предоставления таким муниципалитетам права в течение 5 лет отчислять налоги в сфере туризма и промышленности по сниженной процентной ставке.
3. Предоставление муниципалитетам права вводить облегченный визовый режим на своей территории, для увеличения потока иностранных граждан.
4. Предоставление права устанавливать квоты на рынке сбыта для отечественных и иностранных производителей на усмотрение органов МСУ.

Приложение.