ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ, НАДЗОРА С СУБЪЕКТАМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Субъекты предпринимательства, которые являются природопользователями, обязаны осуществлять свою деятельность в строгом соблюдении норм природоохранного законодательства в целях недопущения причинения вреда окружающей среде (или его минимизации) и, как следствие, в целях соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Деятельность природопользователей-юридических лиц, связанная с воздействием на окружающую среду, как правило, несет риски ухудшения ее состояния. В исключительных ситуациях пренебрежение нормами об охране окружающей среды может привести к такому серьезному последствию, как экологическая катастрофа, что безусловно оказывает чрезвычайно негативное воздействие на граждан.

Рассматривая вопрос с точки зрения соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду при осуществлении деятельности субъектами предпринимательства, стоит отметить, что практически на всей территории Российской Федерации существует риск нарушения указанного конституционного права. Например, одним из ярких примеров является соблюдение природоохранного законодательства при осуществлении работ, связанных с добычей нефти и газа, их дальнейшей обработкой, транспортированием, а также ведением работ по утилизации отходов бурения. Как правило, при таких работах используются специальные установки, оказывающие вред окружающей среде, эксплуатируются опасные производственные объекты. Таким образом, указанная деятельность напрямую сопряжена риском нарушения права граждан на благоприятную окружающую среду.

В целях недопущения экологических нарушений, а также соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую среду деятельность природопользователей-субъектов предпринимательства тесно связана с взаимодействием с природоохранными органами – органами контроля (надзора). Именно контроль за исполнением предъявляемых экологических требований является важным звеном в системе мер механизме реализации и защиты права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду [9, с. 66]

Взаимодействие осуществляется не только через наиболее очевидный способ – проведение проверок, а также в ходе осуществления деятельности субъектами предпринимательства. Например, для выполнения определенных видов деятельности необходимо получение специального разрешения – лицензии, порядок получения которой строго регламентирован. Кроме того, обязательной является сдача природопользователями определенных форм отчетов об осуществлении деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. Также одной из форм взаимодействия является привлечение субъектов предпринимательства к административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства.

Несмотря на строгую регламентацию в законодательстве вышеперечисленных форм взаимодействия органов контроля (надзора) и субъектов предпринимательства, как в теории, так и на практике возникает множество вопросов относительно применения этих норм, их реализации и «отмечается низкий уровень контроля уполномоченных государственных органов и должностных лиц за выполнением принимаемых решений» [7, с. 193]

Рассматривая такой способ взаимодействия, как проверки, необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», проверки могут быть плановыми и внеплановыми. С 1 июля 2021 года применению для большинства видов контроля и надзора подлежит федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Основания и порядок проведения плановых проверок детально регламентируются указанными федеральными законами и, как правило, неоднозначных вопросов относительно их проведения не возникает, в отличие от порядка проведения внеплановых проверок.

Основания проведения внеплановых проверок указываются в статье 10 Федерального закона № 294-ФЗ (статье 57 Федерального закона № 248-ФЗ) и, несмотря на то, что на первый взгляд их перечень является исчерпывающим, сами основания не являются строго определенными, в частности, основание, указанное в пп. а, п. 2, ч. 2, ст. 10 указанного федерального закона: «возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (п.1, ч.1, ст. 57 Федерального закона № 248-ФЗ «наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям…»). При этом законом не определено, что может считаться угрозой.

В рамках проведения проверки контролирующий орган имеет право запрашивать всю необходимую информацию. Так, в соответствии с ч.4, ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ (ч. 4, ст. 72 Федерального закона № 248-ФЗ) в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

Таким образом, исходя из буквального толкования указанной нормы следует, что запрос будет достаточно мотивирован, если в нем будет ссылка на то, что предоставленных недостаточно для проведения контрольных мероприятий. Кроме того, законодателем не определяется то количество раз, которое контролирующий орган вправе направлять требования, при этом важно отметить, что срок ответа на запрос составляет десять рабочих дней, однако не всегда возможно предоставить документы в указанный срок.

Таким образом, на практике возникает ситуация, при которой контролирующий орган вправе неограниченное количество раз направлять запросы, при этом объем запрашиваемой информации не ограничен. Данный факт негативно влияет на работоспособность организации, поскольку предоставление ответов на запросы контролирующего органа может требовать значительного количества времени.

Также множество вопросов вызывает институт административной ответственности, так как взаимодействие субъектов предпринимательства в сфере сохранения благоприятной окружающей среды с органами надзора тесно связано с привлечением к административной ответственности.

Одним из наиболее серьезных мер ответственности за нарушение экологического законодательства является такая мера, как аннулирование лицензии. При этом важно учитывать, что согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 21.12.2017) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру. Лицензия может быть аннулирована исключительно по решению суда, поскольку данная мера ответственности является серьезной и фактически ведет к невозможности предприятия осуществлять свою лицензируемую деятельность и ведет к многочисленным убыткам. Данная мера ответственности назначается за действительно серьезные нарушения.

Также административная ответственность может назначаться в ходе мероприятий по контролю самим контролирующим органом. Например, за не устранение нарушений, указанных в предписании, выданным органом надзора в ходе проведения надзорных мероприятий, в частности, за умышленное невыполнение требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, юридическому лицу может быть назначен штраф от 50 до 100 тысяч рублей, либо возможно административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. При этом данная мера ответственности может наступить за непредоставление в указанный срок запрашиваемых документов. Важно отметить, что к ответственности лицо будет привлечено как за непредоставление документов, так и за предоставление документов, но за рамками указанного срока или предоставление документов в неполном объеме.

В теории существует мнение, что размеры штрафов являются недостаточно высокими. В частности, по мнению Пахомовой Я.А. цели административного наказания не достигаются в полной мере по причине невысоких размеров штрафов. [8, с. 383] Но на наш взгляд данное утверждение является некорректным, поскольку по отдельным статьям размеры штрафов могут достигать действительно высоких значений, например, 200 тысяч рублей за выявленное нарушение (ч.4, ст. 14.1 КоАП РФ), а за нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека штраф может достигать до одного миллиона рублей (ч.4, ст. 8.32 КоАП РФ). А также могут повлечь куда более серьезные, чем штрафы, меры ответственности, например, приостановление деятельности. Также, в части лицензирования интересным является такой вид наказания, как приостановление действия лицензии, что схоже, с одной стороны, с аннулированием лицензии, а с другой стороны, с административным приостановлением деятельности.

Вид ответственности, как приостановление действия лицензии указан в статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ. Примечательно, что данный вид ответственности не содержится в КоАП РФ. Так, в соответствии с вышеуказанным постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 он также не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру.

Порядок применения указанной предупредительной меры строго регламентируется. Наиболее интересным, на наш взгляд, является приостановление действия лицензии через привлечение к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований. Так, лицензирующим органом выдается предписание, которое не исполняется лицом, которому оно выдано. Далее природопользователь привлекается к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ, где размер штрафа варьируется от 10 до 20 тысяч рублей. Когда решение вступает в законную силу, лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. При этом противоречивой является формулировка ч. 6 статье 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»: Действие лицензии, приостановленное в случае, предусмотренном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания.

Исходя из буквального толкования указанной нормы следует, что прежде, чем приостановить действие лицензии, лицензирующий орган должен вновь выдать предписание, но конкретные сроки выдачи предписания, законом не определены, что создает на практике определенные трудности, а именно в части защиты своих прав субъектами предпринимательства. Наиболее справедливым, на наш взгляд, было бы строгое определение сроков выдачи повторного предписания, на основании которого возможно приостановление действия лицензии. В целом, размеры штрафов за нарушение экологических норм могут как быть минимальными, так и достигать больших размеров.

Таким образом, высказывания о том, что размеры штрафов настолько малы, что не покрывают причиненный ущерб, является несправедливым по отношению к природопользователям, поскольку само по себе наложение ответственности не освобождает от обязанности устранения причиненного ущерба.

Очевидно, что деятельность государственных органов по взаимодействию с субъектами предпринимательства-природопользователями направлена на защиту окружающей среды в целом, и на защиту конституционного права на благоприятную окружающую среду, в частности. Справедливо мнение Брусницыной С.В. и Кузнецовой О.В. о том, что «надлежащее обеспечение права на благоприятную окружающую среду заключается в обязанности государства в лице государственных органов и органов местного самоуправления принимать все возможные меры для сохранения окружающей среды» [6, с. 43]

Тем не менее, иногда эта деятельность является несправедливой по отношению к юридическим лицам, добросовестно исполняющим свои обязательства.

Деятельность коммерческих организаций-природопользователей направлена во многом на обеспечение жизнедеятельности граждан, удовлетворение их потребностей, в связи с чем важно, чтобы права субъектов предпринимательства также не нарушались, а наказание было справедливым и соразмерным деянию. Для этого необходимо совершенствование нормативно-правовой базы в сфере проведения контрольно-надзорных мероприятий контролирующими органами с учетом соблюдения баланса между частными и публичными интересами.