Анализ опыта стимулирования рынка в сфере лесопользования на основе ГЧП в странах ближнего зарубежья

The experience of market incentives analysis in the field of forest management based on public-private partnership in the Commonwealth of Independent States countries

Vasilyev Oleg

Ph.D., Chief of economic research division, Saint Petersburg Forestry Research Institute, Russia, Saint Petersburg

Popova Inessa

Postgraduate student, Plekhanov Russian University of Economics, Russia, Moscow

Nemova Vlada

Postgraduate student, Department of Economics, Moscow State University

n. a. M.V. Lomonosov, Russia, Moscow

Аннотация. В работе рассмотрен опыт стимулирования рынка в сфере лесопользования в странах содружества независимых государств, а также стран Прибалтики. Исследование охватывает общий вид практики управления и использования лесов, а также инструменты, стимулирующие рыночные отношения и проекты, инициированные на уровне государств. Цель исследования заключается в том, чтобы отразить опыт стран ближнего зарубежья при создании благоприятного экономического климата на основе различных форм государственно-частного партнерства, и направлена на решение задач развития инвестиционной привлекательности лесного сектора РФ.

Abstract. The paper describes the experience of market incentives in the field of forest management in the countries of the Commonwealth of Independent States and Baltic countries. The study covers the general form of practice management and use of forests, as well as tools to encourage market relationships and projects initiated at the state level. The purpose of the study is to reflect the experience of the neighboring countries to create a favorable economic climate, based on various forms of public-private partnership and is aimed at addressing development challenges the investment attractiveness of the forest sector of the Russia.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; объекты лесной инфраструктуры; публичный партнер; частный сектор; гарантированный спрос; контрольная функция; научная и кадровая поддержка.

Keywords: public-private partnership; forest management; public partner; private sector; guaranteed demand; control function; scientific and personnel support.

С выходом новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации в 2008 году, были предложены новые механизмы доступа частного бизнеса к использованию лесов. За последние годы в кодекс было внесено множество поправок и дополнений в изменяющихся условиях в области использования и воспроизводства лесов. При этом сами механизмы системы экономических отношений, определяющие главные стратегические направления развития лесного комплекса остаются не раскрытыми.

Увеличение доходности лесопромышленного производства, создание конкурентной рыночной среды не только в сфере использования, но и воспроизводства лесов формируют основные задачи для понятного и прозрачного механизма взаимодействия заинтересованных сторон лесных отношений. Данный механизм призван создавать благоприятный экономический климат в регионах, путем осуществления на законодательном и нормативном уровне таких мер как, переоценка лесного дохода от использования лесов, рациональное распределение доходов среди субъектов лесных отношений, установление рыночных цен на древесину на корню, усиление контроля выполнения лесохозяйственных работ.

Понятие аренды в использовании лесов как не витиеватой формы государственно-частного партнерства (ГЧП), ведет к скорому истощению главного ресурса. Это не только не побуждает участников отношений к бережному, взаимовыгодному и долгосрочному взаимодействию, но и не учитывает интересов общества и будущих поколений.

Концепция интенсивного использования и воспроизводства лесов возможно единственно верный путь к ресурсосберегающему лесоведению. Модель прижилась в западной практике ведения лесного хозяйства, и будет требовать внимательной адаптации к Российским реалиям. Так или иначе, экономические преобразования необходимы лесному хозяйству, хотя бы для внутреннего обмена веществ этой инерционной системы [3].

Говоря о механизмах взаимодействия государства и бизнеса, стоит различать цели этих сторон. Для государства это в первую очередь лояльность населения от создания благоприятного социально-экономического климата, а для бизнеса это получение прибыли от реализации продукции или услуг. В этом случае ответственность государства заключается в разработке механизмов и правил для создания рыночной среды и справедливой конкуренции. Одним из условий доступа бизнеса к ресурсу может быть инвестиционная программа, учитывающая создание транспортной, производственной, социальной, а также энергетической инфраструктуры.

В основном, проекты с ГЧП применяются в странах в развитии крупных инфраструктурных объектов (строительство дорог, системы водоснабжения), и реже встречаются в проектах по управлению природными ресурсами, включая лесные ресурсы. По данным Всемирного Банка, в 2015 году общий объем инвестиций проектов ГЧП составил 111,6 млрд и 124,1 млрд долларов за последние 5 лет. Самый крупный проект в 2015 году был зафиксирован в Турции на строительство нового международного аэропорта и составил 35,6 млрд долларов.

В последнее время для частного бизнеса все более привлекательны крупные проекты по энергоэффективности, чистым технологиям, возобновляемым источникам энергии, созданию биотоплива и производствe биомассы. Довольно много примеров с проектами ГЧП по биотопливу в развитых странах [4]. В России развитие проектов ГЧП уже давно реализуется и создана как законодательная база, так и институты поддержки (Банки развития - ВЭБ) [5]. Сейчас по данным Всемирного Банка, 61 проект находится на стации реализации, при этом объем частных инвестиций составил 28,5 миллионов долларов с 1990 года.

Планирование создания механизма, стимулирующего рост рыночных отношений в сфере лесопользования в западных регионах России, подчеркивает актуальность данного исследования. Торговля круглым лесом в больших объемах ведется в странах бассейна Балтийского моря. Введение экспортных пошлин на вывоз круглого леса из России привело к снижению объемов экспорта. Сокращение мощностей целлюлозной промышленности Норвегии позволило перенаправить объемы поставок в Швецию (Рис.1).

Рисунок 1 – Торговля круглым лесом в странах бассейна Балтийского моря, млн м3.

Мировые поставки топливных гранул в Европу в настоящее время останавливаются в развитии в связи с задержками в развитии спроса. Тем не менее, в будущем ожидается новый рост. Поставки в страны Азиатско-Тихоокеанского региона начали появляться лишь недавно и в течение последних двух лет развивались по экспоненте. Наибольший объем топливных гранул производится в Германии, Австрии, Румынии. В 2015 году Россия занимает в этом списке лишь 11 строчку, однако в 2016 году доля России, по прогнозам консалтинговой компании Пеуру, вырастет [6].

В Польше органом, обеспечивающим хозяйственное управление государственными лесами, является Министерство охраны окружающей среды. В собственности государства находятся 81,3% покрытых лесом площадей, из них 77,4% находится в хозяйственном управлении холдинга «Государственные леса Польши». Доля лесов в управлении частного бизнеса составляет 18,7%. Собственниками частных лесовладений в основном являются фермеры, для которых использование леса это дополнительный источник дохода. Важнейшим инструментом для принятия управленческих решений является статистическая отчетность всех предприятий и учреждений, ведущих лесное хозяйство или связаны с использованием и воспроизводством лесных ресурсов. Учет лесов и формирование данных о лесном хозяйстве ведется в соответствии с требованиями и методикой международной лесной статистики (ФАО ООН). К основным принципам управления государственными лесами стоит отнести самоокупаемость, финансовую независимость от государственного бюджета, лесное налогообложение, профилактика нарушений лесного законодательства, профилактика лесных пожаров. Основные полномочия по распоряжению государственными лесами принадлежат генеральной дирекции холдинга, которая назначается Министерством охраны окружающей среды. В подчинении генеральной дирекции состоят 17 региональных у которых в свою очередь находятся в подчинении лесхозы и специализированные предприятия. В состав генеральной дирекции также входят организации региональной значимоститакие как складские комплексы, лесотранспортные предприятия, ремонто-строительные предприятия, рыбные хозяйства, центры обучения и рекреации, предприятия предоставляющие лесные услуги. Также для выполнения вспомогательных функций созданы специализированные предприятия государственной значимости, действующие на всей территории страны или в регионе. Таким образом производственная инфраструктура холдинга представляет собой сложное структурное образование, деятельность которого строится на принципах самоокупаемости и самофинансирования. Каждый год холдинг реализует более 10 тысяч кубометров древесины на аукционах в которых могут принимать участие все желающие в том числе представители из других стран [8].

Экономическая эффективность деятельности лесхозов увеличивается за счет привлечения сторонних компаний на выполнение работ, что позволяет снизить затраты на содержание штата сотрудников. Увеличение конкуренции среди компаний выполняющих лесохозяйственные работы снижает стоимость продукции и услуг одновременно с повышением качества. В качестве примера с начала 90-х до 2010 года количество работников сократилось почти втрое со 120 тыс. человек до 25 тыс. человек. При этом переходе не потребовалось использование государственных дотаций и обошлось без социальных конфликтов. Таким образом, были созданы частные компании, предоставляющие услуги на основе контрактной системы. В 2010 году холдинг заключил контракты с частными компаниями на сумму 687 млн. долларов, что составило 41% от общих затрат холдинга.

Большую часть дохода приносит сектор лесной биоэнергетики. Так в 2012 году было переработано 7 млн. тонн биомассы. Малый и средний бизнес занимается поставками биомассы на рынок энергии, где занято около 20000 человек и около 1000 человек в компаниях субподрядчиках. Большинство котельных располагаются на территориях с уровнем безработицы выше среднего и являются стратегически важной производственной инфраструктурой. Бизнес-модель работы биотопливных котельных также основана на открытых тендерах на поставку определенных объемов биомассы в течении определенного периода. Самая популярная форма биомассы это щепа т.к. она представляет собой самый дешевый вид топлива, который можно получить из древесины. Государственный холдинг и частные лесовладельцы заготавливают и продают древесину компаниям, которые используют ее в своих целях. Древесина или отходы производства продаются компаниям, которые используют ее в целях производства энергии или перепродают (Рис.2).

Рисунок 2 – Цепочка поставок биомассы для отопительных котельных Польши.

Вклад лесного хозяйства в экономику страны измеряется не только уровнем доходов и управлением лесами на одной трети территории государства. Данная цепочка показывает укрупненную схему взаимодействия основных игроков и не учитывать большого числа контракторов обеспечивающих их работу. Государственный холдинг в некоторых регионах является единственным работодателем, где занятость характеризуется структурной безработицей [7].

В Румынии более 800 тыс. лесовладельцев. В соответствии с законом о лесе Румынии, в зависимости от собственников (государственные или частные), леса делятся на четыре категории:

1.  Государственная собственность;

2.  Государственная собственность территориальных и административных единиц;

3.  Частная собственность физических и юридических лиц;

4.  Частная собственность территориальных и административных единиц.

В Румынии имеется несколько организаций, отвечающих за управление лесным фондом:

·  Генеральное Управление Лесами при Министерстве Окружающей среды и Изменений климата – главный государственный орган отвечающий за лесной сектор;

·  Национальная лесная государственная компания управляющая государственными лесами, которые в настоящий момент занимают 3,3 млн. Га.

·  Лесные управления провинций. Данные лесные управления выполняют функции на региональном уровне. Лесные управления провинций отвечают за реализацию национальной стратегии в сфере лесного хозяйства и действуют в целях защиты, охраны и устойчивого развития государственных лесов.

·     Лесхозы – территориальные единицы, подчиняющиеся лесным управлениям провинций;

·  НИИ Управления Лесами (ICAS) – государственный научно-исследовательский институт в сфере лесного хозяйства.

Ключевые заинтересованные стороны в лесном секторе Румании представлены на рисунке 3.

Рисунок 3 – Ключевые заинтересованные стороны в лесном секторе Румынии.

В качестве стимулов государство реализует программы увеличения производственной энергии из возобновляемых источников и программы «Зеленый дом». На реализацию последней в 2011 году было выделено около 12,4 млн. евро. Цели первой программы охватывают увеличение потребления возобновляемой энергии солнца, ветра, биомассы и биогаза для производства тепловой и электрической энергии, а также способствование сокращению выбросов парниковых газов. Финансирование предоставляется в суммах до 50% от общей приемлемой стоимости проекта. Максимальная сумма, которая может быть предоставлена проекту, составляет около 7 млн. евро.

При планировании проектов создания котельных по производству тепловой и электрической энергии оценивается расположение поставщиков ресурса не более чем в 100 км. Биомасса перевозится грузовым транспортом от места заготовки до котельной. Параметры биомассы замеряются и анализируются в лаборатории непосредственно перед въездом на территорию котельной. Основная форма цепочки поставок представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 – Схема цепочки поставок от сбора древесных отход до производства энергии.

В странах-участницах СНГ также ведется работа по обеспечению использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в балансе общей выработки энергии. Наиболее активную системную политику в области ВИЭ и энергетической эффективности проводят в Республике Беларусь. Правовую основу деятельности в области энергосбережения составляют Закон Республики Беларусь «Об энергосбережении» от 15 июля 1998 г. № 190-З [2], а также Директива Президента Республики Беларусь № 3 «Экономия и бережливость — главные факторы экономической безопасности государства» от 14 июня 2007 г. [1]. Приоритетом при разработке нормативных правовых актов Белоруссии в сфере энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии является гармонизация национальной нормативной базы со стандартами ИСО, МЭК, ЕN, а также Регламентами (Директивами) ЕС.

Закон «Об альтернативных источниках энергии» определяет правовые, экономические, экологические и организационные принципы использования ВИЭ в том числе на основе твердой биомассы. Содействует расширению их использования в топливно-энергетическом комплексе. Государственная регуляция в сфере ВИЭ предусматривает всестороннее поощрение и поддержку научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, деятельности изобретателей и рационализаторов.

Активизируется работа по стимулированию развития такого вида альтернативной энергетики как биоэнергетика. В частности, законом «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно содействия производству и использованию биологических видов топлива» определено, что биологические виды топлива, которые предназначены для реализации как товарная продукция, подлежат обязательной сертификации (кроме продукции для собственного потребления). При продаже такого топлива продавец представляет покупателю документ, подтверждающий качество топлива и то, что оно является альтернативным.

Внесены изменения в некоторые законы, согласно которым:

•   освобождается от обложения таможенной пошлиной техника, оборудование, которое не производится в Украине и ввозится на таможенную территорию Украины в период с 1 января 2010 г. по 1 января 2019 г. для реконструкции существующих и строительства новых предприятий по производству биологических топлив, реконструкции транспортных средств с целью потребления биологических топлив, по перечню, определенному правительством;

•   сроком на пять лет, начиная с 1 января 2010 г., освобождается от налогообложения прибыль производителей биологических видов топлива, полученная от продажи биотоплива;

•    биологические виды топлива моторного облагаются налогом по нулевой ставке акцизного сбора.

12 февраля 2009 г. утверждена концепция государственной целевой научно-технической программы развития производства и использования биологических видов топлива на 2009-2014 гг. В законе об электроэнергетике предусмотрены меры стимулирования производства электроэнергии из ВИЭ (зеленый тариф).

Законодательством закреплены льготы в части налогообложения деятельности, связанной с разработкой, внедрением и использованием энергосберегающих мероприятий и энергоэффективных проектов.

Так, законом «О налогообложении прибыли предприятий» определено, что освобождается от налогообложения (на протяжении пяти лет с момента получения первой прибыли в результате повышения энергоэффективности производства):

•  прибыль предприятий, полученная от продажи на таможенной территории Украины таких видов товаров собственного производства по перечню, установленному правительством:

•   оборудование, которое работает на нетрадиционных и возобновляемых источниках энергии;

•   оборудование для производства альтернативных видов топлива.

Суммы средств, высвобожденных в связи с предоставлением налоговой льготы, направляются на увеличение объемов производства.