«НОВЫЙ КУРС» Ф.Д. РУЗВЕЛЬТА И РОЖДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА: АНАЛИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

F.D. ROOSEVELT'S NEW DEAL AND THE BIRTH OF THE ADMINISTRATIVE STATE: AN ANALYSIS OF INSTITUTIONAL TRANSFORMATION

Rybchenko Dmitry Aleksandrovich

PhD student, Francisk Skorina Gomel state university, Republic of Belarus, Gomel

Аннотация. Статья анализирует «Новый курс» Ф.Д. Рузвельта как процесс институционального строительства американского административного государства. Сравнивая Закон о восстановлении промышленности (NIRA) и Закон о регулировании сельского хозяйства (AAA), автор исследует роль «государственной способности» (state capacity) в успехе и провале реформ. Показано, что именно наличие или отсутствие институциональной инфраструктуры и компетентной бюрократии предопределило исход ключевых инициатив.

Abstract. The article analyzes Franklin D. Roosevelt's New Deal as a process of institutional construction that formed the modern American administrative state. By comparing the National Industrial Recovery Act (NIRA) and the Agricultural Adjustment Act (AAA), the study examines the crucial role of "state capacity" in the success or failure of reforms. The author argues that the presence or absence of pre-existing institutional infrastructure and a competent bureaucracy was the key factor determining the outcome of these initiatives.

Ключевые слова: «Новый курс»; административное государство; государственная способность; институциональная трансформация; NIRA; AAA; Ф.Д. Рузвельт; Великая депрессия.

Keywords: New Deal; administrative state; state capacity; institutional transformation; NIRA; AAA; F.D. Roosevelt; Great Depression.

Великая депрессия, обрушившаяся на США в 1929 году, стала не только беспрецедентным экономическим коллапсом, но и катализатором глубочайшей трансформации американского государства. Ответ на этот кризис, известный как «Новый курс» президента Франклина Делано Рузвельта, традиционно рассматривается через призму его экономических и социальных политик. Однако его наиболее долговечным и фундаментальным наследием стал преобразующий процесс государственного строительства. «Новый курс» представлял собой калейдоскоп прагматичных, часто противоречивых мер, которые росли путем эксперимента [4, с. 66].

Сама концепция «государственной способности», центральная для нашего анализа, выходит за рамки простого наличия бюрократических структур. Она включает в себя такие ключевые элементы, как автономия государственных институтов от частных интересов, наличие у них накопленных знаний и информации, а также существование сети компетентных и профессионально подготовленных кадров, способных формулировать и реализовывать сложную политику. Великая депрессия бросила американскому государству вызов, к которому оно было исторически не готово. Кризис требовал не просто политической воли, но и наличия отлаженных административных инструментов, которых в арсенале федерального правительства практически не было, что и сделало ранние годы «Нового курса» периодом рискованных институциональных импровизаций.

Цель настоящей статьи — проанализировать «Новый курс» именно как процесс институционального строительства. Центральный тезис работы: успех или провал ключевых инициатив Рузвельта был предопределен не столько идеологической правильностью, сколько наличием или отсутствием у федерального правительства «государственной способности» (state capacity) — компетентного и институционально развитого аппарата для реализации реформ. Для доказательства этого тезиса будет использован метод сравнительного анализа двух наиболее амбициозных программ раннего «Нового курса»: провального Закона о восстановлении промышленности (NIRA) и институционально успешного Закона о регулировании сельского хозяйства (AAA). Как убедительно показывают Теда Скокпол и Кеннет Файнголд, именно различие в административных возможностях государства в промышленной и аграрной сферах объясняет их диаметрально противоположные судьбы [5, с. 257].

Для понимания революционности «Нового курса» необходимо оценить состояние американского государства до его начала. На протяжении XIX и начала XX веков федеральное правительство США было, по выражению Стивена Сковронека, «государством судов и партий», основные функции которого сводились к защите прав собственности и распределению патронажа [6, гл. 2]. В отличие от европейских держав, США не имели традиции сильной, централизованной бюрократии. Административный аппарат был малочислен и не обладал ни автономией, ни экспертизой для регулирования сложной индустриальной экономики. Даже попытки Герберта Гувера в 1920-е годы строились на идее «ассоциативного государства» — добровольной кооперации бизнеса под эгидой правительства [5, с. 262-263]. Федеральная власть не обладала ни кадрами, ни институтами для прямого управления промышленностью.

Именно в этот институциональный вакуум и был брошен Закон о восстановлении промышленности (NIRA), принятый в 1933 году. Его цель была грандиозной: остановить дефляционную спираль через общенациональное картелирование промышленности. Для этого была создана Национальная администрация восстановления (NRA), которую пришлось формировать с нуля под руководством генерала Хью Джонсона. Результатом стал административный хаос. Не имея собственных экспертов и данных, NRA была вынуждена полностью положиться на представителей бизнеса. Как отмечает историк Эллис Хоули, эта зависимость привела к доминированию в кодообразующих органах крупных корпораций, использовавших новые полномочия для установления монопольных цен и подавления конкурентов [1, с. 56]. Ключевые посты в самой NRA заняли так называемые «бизнескраты» — выходцы из тех же отраслей, которые они должны были регулировать [5, с. 265]. Как отмечает Уильям Лойхтенбург, вся структура напоминала скорее «гигантский национальный торговый съезд», нежели правительственное учреждение [3, с. 68].

Вместо скоординированного восстановления NRA породила «непоследовательную модель пересекающихся юрисдикций» [5, с. 266]. Сотни кодексов противоречили друг другу, порождая бесконечные споры. Неспособная разрешить эти конфликты, NRA быстро утратила легитимность. Когда в 1935 году Верховный суд признал NIRA неконституционным, реформа уже была фактически мертва. Ее провал стал хрестоматийным примером того, как амбициозная политическая воля разбивается об отсутствие административных возможностей.

Судьба Закона о регулировании сельского хозяйства (ААА), принятого почти одновременно с NIRA, представляет собой разительный контраст. Его задача была не менее сложной: поднять цены на сельхозпродукцию путем сокращения производства на миллионах ферм. Однако, в отличие от NRA, новая Сельскохозяйственная приспособительная администрация (ААА) была помещена внутрь уже существующего и высокоразвитого ведомства — Министерства сельского хозяйства США (USDA).

Как показывают Скокпол и Файнголд, USDA к 1930-м годам представляло собой уникальный «остров государственной силы в океане слабости» [5, с. 271]. Уникальное положение Министерства сельского хозяйства было продуктом его особой истории. Основанное в 1862 году, в разгар Гражданской войны, когда отсутствие представителей южных штатов в Конгрессе позволило принять ряд беспрецедентных федеральных законов (таких как Акт о гомстедах и Акт Моррилла), USDA с самого начала обладало высокой степенью административной целостности. В отличие от других ведомств, вроде Министерства торговли, которое было механически собрано из уже существующих бюро, USDA развивалось как функционально единый организм. Его руководители имели широкие полномочия по реорганизации и созданию новых подразделений, что способствовало его гибкости и способности адаптироваться к новым вызовам [5, с. 272].

Не менее важным был и человеческий фактор. Связь USDA с земельными колледжами и экспериментальными станциями породила уникальную для США экосистему, в которой происходил постоянный обмен кадрами и идеями между академической наукой и государственной службой. Сложилась целая плеяда агрономов и экономистов, которые воспринимали работу на правительство как естественную часть своей карьеры. Они принесли с собой не только экспертные знания, но и культуру «политического научения» (political learning) — способность анализировать проблемы сельского хозяйства в общенациональном масштабе и разрабатывать комплексные решения [5, с. 276]. Именно этот интеллектуальный ресурс, отсутствовавший в сфере промышленной политики, позволил ААА быстро перейти от общих идей к работающим механизмам.

Именно эта готовая институциональная инфраструктура и предопределила успех ААА. Новое агентство смогло немедленно опереться на статистику BAE для расчета квот, привлечь опытных экономистов и использовать полевых агентов для заключения контрактов с фермерами. Несмотря на внутренние конфликты в руководстве, наличие мощного административного аппарата позволило ААА быстро наладить работу и завоевать поддержку фермеров [4, с. 85]. Когда Верховный суд в 1936 году отменил первый Акт, институциональный механизм уже доказал свою эффективность, и Конгресс быстро принял заменяющее законодательство.

Институциональные успехи и провалы «Нового курса» привели к фундаментальному сдвигу в самой философии американского управления. Политика Герберта Гувера основывалась на принципах волюнтаризма и «интеллигентной кооперации», где роль федерального правительства сводилась к роли координатора и морального авторитета, но не прямого участника экономических процессов [4, с. 26]. Крах этой доктрины и последующий опыт «Нового курса» продемонстрировали американскому обществу как неэффективность старых подходов, так и потенциал активного федерального вмешательства. Успех таких агентств, как ААА и позже созданных TVA и WPA, легитимировал в глазах миллионов граждан новую, интервенционистскую роль государства, сделав ее неотъемлемой частью политического ландшафта на десятилетия вперед.

Таким образом, «Новый курс» стал не просто ответом на экономический кризис, а периодом лихорадочного институционального строительства. Через метод проб и ошибок, создавая знаменитый «алфавитный суп» новых агентств, администрация Рузвельта ковала инструменты, которых у американского государства никогда не было. Как отмечает историк Дэвид Кеннеди, этот процесс навсегда изменил ожидания американцев от своего правительства [2, с. 365]. Именно в этом и заключалась его тихая революция. Самым долговечным наследием «Нового курса» стали не конкретные программы, а сам административный аппарат — институциональный каркас современного американского государства, способного и обязанного, по мнению общества, играть активную роль в экономической и социальной жизни страны.