Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства: теория и практика

FOREIGN EXPERIENCE OF DEVELOPMENT STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: THEORY AND PRACTICE

Kuzmina Larisa Andreevna

Candidate of Economics Sciences, аssociate professor in Smolensk State University, Russia, Smolensk

Аннотация. В статье рассматриваются теоретические аспекты такого сложного экономического феномена как государственно-частное партнерство, которое получило широкое развитие во многих зарубежных странах. Сотрудничество государства и частного бизнеса способствует решению широкого круга проблем, стоящих перед экономикой через реализацию проектов, имеющих социальную значимость и потенциально направленныx на решение задач достижения устойчивого экономического роста, что актуально для российской экономики.

Abstract. The article considers theoretical aspects of such a complex economic phenomenon as public-private partnership widely spread in many countries. Cooperation of the state and private business enhances solution of numerous problems economy faces in materialization of socially significant projects aimed at the solution of sustainable economic growth problems important for the Russian economy.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; инвестиции; институты развития; проекты государственно-частного партнерства.

Keywords: public-private partnership; investments; development institution; project of public-private partnership.

Необходимость модернизации российской экономики, включающей три компоненты – реиндустриализацию реального сектора экономики, инновационность, институциональные изменения, осознается в России учеными, политиками, государственными структурами. Осуществление модернизации опирается на активизацию инвестиционной деятельности, привлечение инвестиций. Однако санкционная политика стран Запада, общая ситуация в экономике обуславливает ощутимые ограничения инвестиционных ресурсов. Российские предприятия не имеют возможности  полноценно использовать собственные  средства для инвестирования, возможности государства в сфере инвестиционной деятельности также ограничены. Все это  актуализирует проблему поиска приоритетных форм инвестиционной деятельности. В сложившихся условиях  одной из наиболее эффективных форм реализации инвестиционной деятельности может рассматриваться государственно-частное партнерство. Развитие такой формы долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для реализации задач модернизации российской экономики позволяет реализовать крупные проекты в области инновационной и инвестиционной политики, что создаст необходимые условия для устойчивого роста экономики.

Опыт зарубежных стран показывает, что одним из современных инструментов решения проблем нехватки инвестиционных ресурсов является особый механизм взаимодействия государства и частного бизнеса, который получил название государственно-частное партнерство (Public-Private Partnership). Подобное взаимодействие предполагает особый порядок согласования интересов всех вовлеченных в реализацию инвестиционных проектов экономических субъектов. Государственно-частное партнерство получило широкое распространение во многих странах, к которым можно отнести Великобританию, Францию, Канаду, США, Данию, Финляндию, Южную Корею и др. Активное развитие новых партнерских отношений за рубежом относится к 80-м гг. XX в., и убедительно доказало эффективность использования подобного взаимодействия государства и бизнеса в реализации, прежде всего, проектов инфраструктуры, т.е. строительстве крупных автотрасс, развитии жилищно-коммунальное хозяйства, энергетике. Появляются новые формы такого взаимодействия, складываются эффективные базовые модели финансирования, усложняются отношения собственности. Все это говорит о том, что подобное партнерство имеет значительный потенциал развития. Именно поэтому интерес исследователей, как зарубежных, так и российских, к теории и практике этого экономического феномена до сих пор очень высок.

Теория государственно-частного партнерства изначально базировалась на теории смешанной экономики, основные представления о которой начинают складываться в конце XIX – начале XX в. с перерастанием монополистического капитализма в государственно-монополистический с характерным для него ростом государственного сектора экономики и значимости государства для решения экономических проблем национального масштаба и, прежде всего, социальных проблем. В это время усиливаются расхождения между представителями экономических направлений и школ по поводу роли и функций государства в рыночной экономики, критериев масштабов государственного вмешательства в экономику, соотношения  государства и рынка.  В конце XIX в. немецкий экономист, представитель школы «государственного социализма» А. Вагнер в своей книге «Основания политической экономии» предложил идею «смешанной экономики. Он считал, что национальное хозяйство представляет собой совокупность трех различных «по духу» систем: частного капитализма, нацеленный на максимизацию прибыли, общественно-хозяйственной, ориентированной на всеобщую пользу, и благотворительную, основанной на человеколюбии, альтруизме. Государство, по его мнению, обязано найти лучшее сочетание  существующих систем. Усиление государственного вмешательства государства в экономику А. Вагнер назвал «государственным социализмом», поскольку государственный сектор в большей степени ориентирован на социалистическое устройство. По его мнению, растущая роль государства является свидетельством трансформации капитализма в некую новую систему [9, 429].

Теория смешанной экономики получила развитие в теории государственного регулирования Кейнса и его последователей Э.Хансена и Л. Харриса. Они вложили значительный вклад в концепцию смешанной экономики, которая регулируется и рынком, и государством. Будучи сторонниками рыночной экономики, признавая ее динамичность и гибкость, эти экономисты были едины в том, она внутренне не устойчива. Циклический характер воспроизводства характеризуется  сменой роста экономики кризисом (спадом), что приводит к увеличению безработицы, сокращению доходов населения.  Стабилизировать ситуацию может только государство. Дж. Кейнс подчеркивал, что «... мудрое и благоразумное государственное руководство должно дать возможность вести игру в соответствии с установленными правилами и ограничениями»[4, 426]. Его последователь Хансен, которого называли «американским Кейнсом», не только отстаивал идеи Дж. Кейнса в новых условиях, но и успешно развивал их. Э. Хансен отмечал, что «старый либерализм – это уже прошлое. Стало складываться государство всеобщего благосостояния, базирующееся на взаимодействии частного и общественного секторов.  Он признавал, что старая рыночная система заметно изменилась в результате воздействия мер общественного контроля, «направленных на устранение тех искажений в условиях спроса и предложения, которые были унаследованы от первой мировой войны. Государственное вмешательство имело существенное значение для ускорения перехода к такой системе, которая могла бы более эффективно достичь стабильности, обеспечив при этом прогресс[8,11].

Как отмечает Ю.А. Зедина, в экономической жизни стран со смешанной системой хозяйствования все чаще наблюдается «интенсивное использование механизмов государственно-частного партнерства в различных сферах и отраслях, традиционно относящихся к публичному сектору а именно в производстве общественных благ, а также при реализации национальных проектов»[3, 161] .

Существует довольно большое разнообразие подходов в понимании этого экономического феномена. Ряд зарубежных и российских авторов  к государственно-частному партнерству относят любые формы взаимодействия государства и бизнеса. Среди существующих определений государственно-частного партнерства можно отметить наиболее общее определение Дж. Делмона: «ГЧП – это соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средства повышения эффективности бюджетного финансирования»[7, 113].

Как отмечает Варнавский В.Г., один наиболее значительных российских исследователь ГЧП,  в США к  ГЧП относят соглашение между государством и частной компанией на основе контракта, при этом основные права собственности по поводу конкретного объекта не подлежат изменению, государство остается его собственником даже после передачи объекта частной компании, т.е. «термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими»[1,12]. Тем не менее, практика применения различных форм взаимодействия государства с частным сектором в США довольно разнообразна. В 2005 г. был создан Национальный совет по ГЧП, который содействует развитию механизмов ГЧП и на разных уровнях власти, и в бизнес среде, «создавая предпосылки для развития социально значимых сфер жизни, проводит семинары и тренинги, а также обеспечивает методологическую поддержку при реализации проектов ГЧП международного масштаба» [6,12].

Немаловажное значение имеет и экономическая эффективность проектов ГЧП, на которую влияет качество государственного управления, в функциям которого относят разработку стратегии развития ГЧП, подготовку программ и пр. Так,  в Великобритании с 2010 г. реализуется Национальный план развития инфраструктуры до 2020 г., который включает 500 объектов инфраструктуры, при этом предполагается, что только 20%  финансирования финансируется госбюджетом, а 80% - частным сектором. «Ежегодные национальные инфраструктурные планы включают обновляемый перечень 40 приоритетных инфраструктурных проектов и программу действия министерств и ведомств на пятилетний период» [5,71].

Многие эксперты связывают эффективность реализации проектов ГЧП  с функционированием тех институтов, которые поддерживают проекты в ходе их реализации. Как отмечают Дмитриева Е.О. и Гусева М.С., первые подобные институты, которые называют центрами ГЧП, появились в зарубежных странах как органы, обладающие независимостью от власти, имеющие право действовать «на принципах автономности, прозрачности и подотчетности», при этом  они оказывают значительное влияние на национальные рынки инвестиций, что позволяет их отнести к институтам развития[2]     Мировой опыт показывает, что государственно-частное партнерство может стать в России эффективным механизмом и инструментов модернизации экономики. Изучая этот опыт, нам следует отбирать наиболее подходящие для наших условий формы такого взаимодействия, совершенствуя законодательство и создавая благоприятную для развития ГЧП институциональную среду.