ИСТОРИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ «ОТХОДЫ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ» В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ РФ

THE HISTORY OF THE LEGISLATIVE CONSOLIDATION OF THE CONCEPT OF "PRODUCTION AND CONSUMPTION WASTE" IN THE ENVIRONMENTAL LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION

Pavlyuchenkov Alexey Andreevich

Postgraduate student, Moscow University of Finance and Law, MFUA, Russia, Moscow

Аннотация. В статье исследуется развитие и становление понятийного аппарата экологического права России в части обращения с отходами. Исследована содержательная часть понятия «отходы производства и потребления»: проведен сравнительно правовой анализ дефиниций понятия «отходы производства и потребления», нормативно закрепленных в различных правовых актах экологического права РФ; выделены признаки отнесения материальных объектов к отходам; выявлено наличие правовой неопределенности, возникшая из-за неясного толкования определения понятия «отходы производства и потребления».

Abstract. The article examines the development and formation of the conceptual framework of Russian environmental law in terms of waste management. The substantial part of the concept of "production and consumption waste" is investigated: a comparative legal analysis of the definitions of the concept of "production and consumption waste", which are normatively fixed in various legal acts of the environmental law of the Russian Federation, is carried out; the signs of attribution of material objects to waste are highlighted; the existence of legal uncertainty has been revealed, which has arisen due to an unclear interpretation of the definition of "production and consumption waste".

Ключевые слова: отходы производства, обращение отходов, удаление отходов, утилизация отходов, размещение отходов, экологическая безопасность, охрана окружающей среды.

Keywords: industrial waste, waste management, waste disposal, waste disposal, waste disposal, environmental safety, environmental protection.

В CCСP и РСФСР не было специального закона, регулирующего деятельность в области обращения с отходами производства и потребления. Регулирование отношений в указанной области осуществлялось на основании положений ведомственных подзаконных актов и санитарных правил.

Закон РСФСР от 27.10.1960 "Об охране природы в РСФСР" в качестве меры по обеспечению санитарной охраны атмосферного воздуха, поверхностных и грунтовых вод, почв, грунтов, среди прочего, предполагал вовлечение хозяйственно-бытовых и промысловых отходов в народное хозяйство или их системное удаление (обезвреживание), а также разумное использование природных ресурсов. Для чего министерства, ведомства обязывались при проектировании предприятий разрабатывать и внедрять технологические процессы, обеспечивающие максимальную переработку сырья и топлива и не дающие вредных отходов [3].

Указанные нормы, в части их практического применения, носили в большей степени декларативный характер. Внедрение технологических процессов по значительному снижению отходов, отрицательно влияющих на состояние окружающей среды, развивалось медленно.

В связи с чем, в целях охраны природы и рационального использования природных ресурсов  Верховный Совет СССР принял Постановление ВС СССР от 20.09.1972 N 3351-VIII "О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов", которое предусматривало усиление ответственности уполномоченных органов за предотвращение загрязнения окружающей среды промышленными отходами и ядохимикатами, а также за безусловное соблюдение санитарно-гигиенических норм и правил. Кроме того, данный документ внес свой вклад в формирование понятийного аппарата в области обращения с отходами. Документ подчеркивал, что достижение научно-технической революции позволяет разумно пользоваться природными богатствами, успешно решать исторически важную задачу - нейтрализовать вредные для природы и человека побочные явления хозяйственной деятельности [7]. Выделяя суть данного положения и сопоставляя ее с кругом поставленных задач, к которым, в частности, относятся предотвращение загрязнения природоохранных объектов промышленными отходами и ядохимикатами, можно сделать вывод, что отнесение промышленных отходов к побочному явлению хозяйственной деятельности является попыткой нормативно сформулировать определение понятия «промышленные отходы».

Позже термин «отходы производства и потребления» был использован в пункте 29 "Санитарных правил по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья" утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 22.01.1982 N 2524-82. Положение обязывало организации и предприятия по заготовке вторичного сырья обрабатывать отходы производства и потребления в специальных помещениях [8]. Однако в те годы, термин не был нормативно закреплен.

Изучая проблематику охраны окружающей среды при обращении с отходами советского периода, можно отметить, что законодатель того времени не уделял должного внимания развитию понятийного аппарата в природоохранной сфере.  В нормативно-правовых актах периода 1970-1990 г. широко применялись базовые термины: «отходы», «утилизация отходов», «переработка отходов», «захоронение отходов», «вторичное сырье». Однако нормативно-правовые акты не содержали дефиниций, применяемых терминов. Природоохранное законодательство советского периода характеризуется тем, что промышленные отходы признавались основным источником загрязнения природы. В связи с чем законодательные усилия периода 1970-1990 г.  направлялись на нормативно-правовое совершенствование санитарного надзора за промышленными предприятиями по предотвращению и сокращению загрязнения окружающей среды токсичными отходами. Для этих целей вводились императивные санитарные требования по обязательной очистке сточных вод и атмосферных выбросов, а также технические правила, регулирующие строительство, проектирование очистных промышленных сооружений и устройство полигонов по захоронению твердых неутилизируемых отходов.

12.05.1985 г. Министерством здравоохранения СССР утверждены «Методические указания для органов, учреждений санитарно-эпидемиологической службы по контролю за реализацией мероприятии, направленных на санитарную охрану окружающей среди от загрязнения твердыми и жидкими токсичными отходами промышленных предприятий» (далее - Методические указания).

Данный документ классифицировал промышленные отходы по степени их токсичности, отраслевой принадлежности, морфологическому составу и гигиеническому принципу.  Под промышленными отходами понимались источники загрязнения, в химический состав которых входили вредные (токсичные) компоненты: бериллий, свинец, ртуть, мышьяк, хром, фосфор, кобальт, кадмий, никель, сурьма и другие соединения.  Документ ввел новый для законодательства того времени термин «класс опасности» применительно к отходам. Для определения класса опасности отходов использовалось два критерия отраслевая принадлежность и морфологический состав. Данная классификация называлась «Технологическая классификация промышленных отходов по основным отраслям промышленности» и предполагала четыре класса опасности: I класс – вещества (отходы) чрезвычайно опасные; II класс – вещества (отходы) высокоопасные; III класс – вещества (отходы) умеренно опасные; IV класс – вещества (отходы) неопасные.

Однако согласно пункту 2.6. Методических указаний классификация отходов по отраслям промышленности и морфологическому составу не является критерием для суждения об их опасности, т.к. каждый вид отходов содержит набор химических веществ, характеризующихся различной их токсичностью. Поэтому изучение химического состава каждого вида промышленных отходов является необходимым условием для уточнения классов опасности твердых отходов, шламов, сточных вод, и определения способов их утилизации, обезвреживания и захоронения [4]. 

Степень токсичности отходов являлась основным критерием для определения класса опасности отходов.

Отсутствие в природоохранном законодательстве советского периода нормативно закрепленного понятия «отходы» и «вторичное сырье» давало возможность использовать в нормативно-правовых актах термин «вторичное сырье» в отношении отходов, подлежащие утилизации. Например, отходы бумаги, пищевые отходы, текстиля, металла, кожи, резины, полимеров, стекла и других.

Природоохранные нормативно-правовые акты СССР и РСФСР, периода шестидесятых и конца восьмидесятых годов, во многом заложили основы будущего современного экологического законодательства Российской Федерации. В данный период были законодательно закреплены экологические проблемы, поставлены цели природоохранной деятельности государства.   Требование по рациональному использованию природных богатств стало одним из принципов современного экологического права.

Так же принимались меры по снижению негативного воздействия промышленных и бытовых отходов на природу и человека. В частности, была введена классификация промышленных отходов по классам опасности. В первые был введен запрет на захоронение отходов на полигоне, для которых существуют технологии повторной переработки.  Обязательным условием для строительства и эксплуатации вредных промышленных предприятий стало выполнение требований по установке очистных сооружений. В правоприменительной практике внедрялся учет образовавшихся отходов и контроль за их перемещением.

Понятие «отходы» и другие базовые понятия в сфере обращения с отходами, впервые были нормативно закреплены в 1994 г. в подзаконном акте Минприроды РФ «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в РФ» (далее – Временные правила). Временные правила являлись первым нормативным актом, содержащий в себе системно разработанный понятийный аппарат в области обращения с отходами, которыми были даны определения каждому из понятий «отходы», «отходы производства» и «отходы потребления».

Отходы производства – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, производства образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства; вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения. В отходы производства включаются вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты, отходы сельского хозяйства. Отходы потребления – изделия и материалы, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального износа. К отходам потребления относятся и твердые бытовые отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей [1]. 

В первые понятие «отходов производства и потребления» было законодательно закреплено в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее – Закон об отходах). Его принятие стало важным этапом развития правового регулирования отношений в области обращения с отходами в Российской Федерации. Согласно первой его редакции отходами производства и потребления признавались - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства [9].

Сравнивая определения «отходы», содержащиеся в указанных нормативно правовых актах, можно заключить, что они оформлены с применением разных юридических техник.

Во Временных правилах используется индивидуальный подход, каждому из понятий «отходы», «отходы производства» и «отходы потребления» дается свое определение. Стоит отметить, что дефиниция понятия «отходы производства», в отличие от дефиниций «отходы» и «отходы потребления», содержит описание критериев, которые однозначно позволяют определить объект, относящийся к отходам производства. К таким критериям относятся:

- тип объекта, которые подразделяются по агрегатному состоянию на твердые отходы (остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, производства) жидкие, газообразные, пастообразные отходы (вновь образованные попутные вещества);

- происхождение объекта (процесс производства/работ);

- возможность применения (утрата потребительских свойств, невозможность применения);

- принадлежность к горнодобывающей, сельскохозяйственной отрасли;

Закон об отходах, также разделяет отходы на два вида, производства и потребления, но при этом применяется унифицированный подход, вводится понятие «отходы производства и потребления», которое объединяет две дефиниции и сводит их к одному понятию «отходы». Одновременно с тем, наблюдается единообразное структурное построение определений содержащихся во Временных правилах и определения в Законе об отходах, а также идентичные критерии отнесения объектов материального мира к соответствующим видам отходов.

С введением Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" определение понятия «отходы производства и потребления» было изложено в следующей редакции Отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом [10].

Как следует из указазного положения, законодатель продолжил унификацию определения «отходы производства», произвел обобщение типов отходов, отнеся остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, производства к веществам и предметам. 

Сохранилось деление отходов на два основных вида: отходы производства, образованные в процессе производства (работ или услуг), отходы потребления, образованные в процессе потребления. Однако был введен новый универсальным критерий отнесения предметов и веществ к отходам, это необходимость их удаления.

В связи с чем отходы производства и потребления стали разделяться на три условных группы: отходы, которые удаляются, отходы, предназначенные для удаления, или подлежат удалению.

В статье 1 Закона об отходах содержится ссылка на то, что удаление отходов происходит в соответствии с настоящим Федеральным законом. Однако Закон об отходах не содержит разъяснений какими признаками должны обладать предметы и вещества для отнесения их к той или иной группе отходов.

Обращение с отходами — это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Удаление отходов не входит в него.

К аналогичным выводам приходит кандидат юридических наук Пономарев М.В. в своей диссертации указывая, что при этом столь необходимый для установления точного содержания указанного понятия термин «удаление отходов» остается неясным, так как действующая редакция Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не содержит его определения и практически не употребляет его в своих правовых нормах [6, 34].

В этой связи существует проблема толкования понятия «отходы производства и потребления».

Понятие «отходы» в современном экологическом законодательстве РФ раскрывается в иных нормативно-правовых актах.

Более детально оно изложено в п. 3 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (далее – ГОСТ 30772-2001).  

Под отходами понимаются остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью (ГОСТ 30772-2001).

К отходам производства относятся остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства (п 3.11. ГОСТ 30772-2001).

К отходам потребления относятся остатки веществ, материалов, предметов, изделий, товаров (продукции или изделий), частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому или косвенному назначению в результате физического или морального износа в процессах общественного или личного потребления (жизнедеятельности), использования или эксплуатации (п. 3.12. ГОСТ 30772-2001).

Понятие «отходы» в ГОСТ 30772-2001 оформлены в той же юридической технике, примененной во Временных правилах. Однако, если во Временным правилах понятия «отходы» и «отходы потребления» допускали различное их трактование, в силу несоответствия структуре, заданной в определении отходы производства, то в ГОСТ 30772-2001 данная проблема была устранена, во всех трех определениях выделены критерии отнесения объектов к соответствующим видам отходов.

Как видно из предложенного анализа истории законодательного закрепления понятия «отходы», разница в подходе к изложению понятия «отходы» в подзаконных актах и Законе об отходах сохраняется по настоящее время.

Закон об отходах разделяет понятия «отходы производства» и «отходы потребления» по двум критериям, к которым относит, процесс получения отходов и место их образования, одновременно включает их в одно определение, которым прямо указывает, что под отходами понимаются отходы производства и потребления.  Такой подход исключает необходимость давать отдельное определение каждому из понятий, что позволяет избежать противоречий или неточностей в формулировках, какие наблюдается между понятиями «отходы» и «отходы производства/потребления» в ГОСТ 30772-2001.

Согласно ГОСТ 30772-2001, помимо остатков продуктов, исходное понятие «отходы» включает в себя еще одну группу отходов – дополнительный продукт. Данной группе отходов не дано определение, они не отнесены к отходам производства или потребления. В пункте 3.16. ГОСТ 30772-2001 содержится близкий по смыслу термин «побочный продукт», которым является дополнительная продукция, образующаяся при производстве основной продукции и не являющаяся целью данного производства, но пригодная как сырье в другом производстве или для потребления в качестве готовой продукции. Примечание. Побочный продукт не является отходом [2].

Сравнивая два рассматриваемых термина, наблюдается очевидная правовая неопределенность и противоречие.  

Среди законодательства стран СНГ отдельно следует выделить роль и значение Модельного закона "Об отходах производства и потребления", принятого Постановлением от 31 октября 2007 г. N 29-15 на 29 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (далее – Модельный закон), которым достаточно детально определяются понятийный аппарат в области обращения с отходами, а также организационные, управленческие и контрольно-надзорные основы деятельности по обращению с отходами.

Модельный закон, также как и Закон об отходах дает определение понятию «отходы» через единое определение отходов производства и потребления, к которым относит - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также утратившие свои потребительские свойства товары (продукция), которые не могут в дальнейшем использоваться в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления [5].

Данное определение «отходов» наиболее детально описывает объекты, относящиеся к отходам.  Определяет намерение (волю) собственника отходов избавится от них как новый критерий отнесения объектов к отходам.

Из собранного материала можно сделать вывод, что определение понятия «отходы», содержащийся в Законе об отходах, имеет существенный недостаток, заключающийся в использование термина «удаление отходов», который заключается в отсутствии законодательного закрепления дефиниции «удаление отходов», что приводит к двоякому и неоднозначному толкованию самого понятия «отходы», и не способствует формированию последовательной правоприменительной практики. Как следствие, в судебной практике, в целях определения объекта отходов, суды опираются на более ясные дефиниции, содержащиеся в ГОСТ 30772-2001.