ПОДХОДЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ РАЗРАБОТКИ НЕФТЕГАЗОВЫХ РЕСУРСОВ НА ШЕЛЬФЕ АРКТИКИ

APPROACHES OF FOREIGN COUNTRIES TO THE LEGAL REGULATION OF OIL AND GAS RESOURCE DEVELOPMENT ON THE ARCTIC SHELF

Chikirka Ekaterina Vladimirovna

Postgraduate student, Gubkin Russian State University of Oil and Gas (National Research University), Russia, Moscow

Аннотация. Статья посвящена анализу правового регулирования разведки и добычи нефти и газа на арктическом шельфе в условиях сокращения ледового покрова и роста экономической активности в регионе. Рассматриваются подходы прибрежных государств к обеспечению баланса между освоением углеводородных ресурсов и защитой уязвимых экосистем Арктики, а также интересов коренных народов. Анализируется влияние высоких стандартов экологической и промышленной безопасности на инвестиционную активность нефтегазовых компаний в арктических акваториях и рассматриваются международные инициативы регулирования освоения ресурсов Арктики.

Abstract. The article is devoted to the analysis of legal regulation of oil and gas exploration and production on the Arctic shelf in the context of shrinking ice cover and growing economic activity in the region. It examines the approaches of coastal states to ensuring a balance between the development of hydrocarbon resources and the protection of vulnerable Arctic ecosystems, as well as the interests of indigenous peoples. The impact of high environmental and industrial safety standards on the investment activity of oil and gas companies in Arctic waters is analyzed, and international initiatives to regulate the development of Arctic resources are considered.

Ключевые слова: правовое регулирование, государственная политика, шельф, нормативные акты, нефтегазовые ресурсы, экологическая безопасность, устойчивое развитие, США, Канада, Арктический совет, международное сотрудничеств;

Keywords: legal regulation, state policy, shelf, regulatory acts, oil and gas resources, environmental safety, sustainable development, USA, Canada, Arctic Council, international cooperation;

Уменьшение ледового покрова Арктики открывает перед прибрежными государствами значительные перспективы расширения экономической деятельности в регионе. Это касается добычи морских биоресурсов, развития транспортного потенциала и, безусловно, освоения месторождений нефти и газа. Разработка месторождений Севера связана не только с тяжёлыми климатическими условиями, что является серьёзным вызовом для компаний, проявляющих активность в регионе, но и с угрозой нанесения вреда уязвимой окружающей среде и традиционному укладу жизни коренных жителей.

Власти прибрежных государств стремятся найти баланс между извлечением экономических преимуществ, которые им даёт выход к акваториям Северного Ледовитого океана, и необходимостью минимизировать негативные эффекты антропогенного воздействия на экосистемы Арктики, то есть добиться устойчивого экономического развития региона. Для достижения этой цели требуется, прежде всего, наличие проработанной нормативно-правовой базы как на национальном, так и на международном уровнях. Рассмотрим законодательство ряда зарубежных государств, имеющих выход к арктическим водам, в области разработки нефтегазовых ресурсов Арктики, а также системы их государственных органов по надзору за данной деятельностью. [5, стр. 119]

США является одним из лидеров по добыче нефти на арктическом шельфе. Наиболее разведанным нефтегазоносным бассейном Арктики считается Северный склон Аляски, единственного арктического штата страны. Углеводородные шельфовые запасы Арктики в США находятся в недрах двух морей: в море Бофорта и Чукотском море. В 1968 г. у берегов Аляски было открыто крупнейшее в Северной Америке нефтяное месторождение Prudhoe Bay. Все морские нефтяные проекты расположены не дальше 10 миль от побережья.

В силу того, что разведка шельфовых месторождений потенциально связана с риском нанесения вреда окружающей среде, эта деятельность находится под строгим контролем государственных органов США. [3, стр.170] При этом правовые нормы, относящиеся к работам на шельфе Аляски, в целом не отличаются от общей национальной законодательной базы нефтегазовой деятельности.

Границы арктических территорий и акваторий США определены в Законе США о порядке проведения исследований в Арктике 1984 г. Этот же закон наделяет Министерство природных ресурсов США (Department of Interior) функциями общего надзора за деятельностью на внешнем шельфе и полномочиями по контролю над созданием необходимой законодательной базы в этой области с целью обеспечения защиты окружающей среды и производственной безопасности.

В 2010 г. после аварии на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе государственный механизм по управлению разработкой месторождений на шельфе претерпел ряд структурных изменений. Служба управления минеральными ресурсами, входящая в состав Министерства природных ресурсов, была переименована и разделена на три независимых органа: Бюро по управлению энергоресурсами океана, Бюро по обеспечению безопасности и охраны окружающей среды и Департамент управления доходами от добычи природных ресурсов. Целью реформы было недопущение концентрации в одном ведомстве функций по управлению ресурсами, контролю за соблюдением требований безопасности и экологических стандартов, сбору доходов. [3, стр. 173]

В отношении деятельности на внутреннем континентальном шельфе в пределах трёх миль от берега контроль осуществляют государственные органы штата Аляска. Среди них Комиссия по рациональному использованию нефтегазовых ресурсов, Департамент по защиты окружающей среды, Департамент по управлению рыбными ресурсами. Процесс распределения участков шельфа среди компаний, намеревающихся проводить разведочные работы, начинается с разработки Министерством природных ресурсов пятилетней программы, которая определяет конкретные районы шельфа, подлежащие распределению, а также график проведения аукционов.

В апреле и июле 2016 г. в США были приняты новые правила безопасности при бурении на континентальном шельфе. Они ужесточили требования к разработке и эксплуатации оборудования, используемого при разработке нефтяных и газовых месторождений. Были введены новые стандарты оборудования, применяемого для контроля скважин, и впервые — требование по мониторингу определённых видов буровых работ в режиме реального времени.

В целом механизм допуска нефтегазовых компаний к континентальному шельфу Арктики в США характеризуется высоким уровнем экологических стандартов и требований к безопасности работ. В отличие от большинства других арктических стран, где государство предоставляет компаниям определенную гибкость в выборе средств достижения поставленных законом задач, законодательство США содержит большое количество императивных норм, предписывающих конкретные технические и процедурные требования.

После аварии на нефтяной платформе в Мексиканском заливе нормы были ужесточены, а государственные функции по охране окружающей среды, управлению процессами лицензирования и сбору доходов от добычи нефти на шельфе распределены между разными органами. Вместе с тем с приходом к власти Д. Трампа в США происходит кардинальный пересмотр государственной политики в нефтегазовой области. В январе Министерство природных ресурсов представило проект новой пятилетней программы распределения участков шельфа на 2019−2024 гг., из которого следует, что для бурения будет открыто 90% континентального шельфа США, находящегося в федеральном ведении. Это беспрецедентный в истории страны показатель.

Среди основных направлений стратегии Канады в Арктике, изложенных в правительственном документе «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее» 2009 г., разработка нефтегазовых месторождений и добыча алмазов названы в качестве главных источников благосостояния в ближайшей перспективе. Наряду с нефтью и газом в прибрежной зоне Канады находятся значительные запасы гидрата метана, алмазов, меди, цинка, ртути, золота, редкоземельных металлов.

Канада с осторожностью подходит к разработке минеральных ресурсов шельфа, делая приоритетом вопрос защиты уязвимой окружающей среды севера.

В 1970 г. руководство Канады приняло Акт по предотвращению загрязнения арктических вод, в котором государство оставляет за собой право контролировать все суда, входящие в покрытые льдом области Северо-Западного Прохода (СЗП), пролегающего вдоль канадского побережья, с целью защиты окружающей среды. На переговорах по принятию Конвенции ООН 1982 г. по морскому праву канадская делегация была одним из инициаторов принятия ст. 234, которая предусматривает особые права прибрежного государства по защите окружающей среды в своей ИЭЗ в акваториях, покрытых льдом. По той же причине Канада принимала активное участие в разработке Полярного кодекса, вступившего в силу 1 января 2017 г. и регулирующего вопросы безопасности эксплуатации судов и предотвращения загрязнения в полярных водах. Акцент канадских властей на необходимости охраны окружающей среды Арктики обусловливает наличие жёстких законодательных требований к компаниям, осуществляющим деятельность по разработке нефтегазовых месторождений на канадском шельфе. Правила получения лицензий на разведку углеводородов в Арктике, как и в США, были ужесточены в 2010 г. после инцидента с Deepwater Horizon. Такие меры продиктованы также декларируемой правительством Канады заботой о правах и нуждах населения, проживающего на прилегающих к арктическому шельфу территориях. [2, стр. 55] 

Ответственность за регулирование деятельности по освоению шельфа Канады распределена между двумя основными государственными органами. Структурой, осуществляющей выдачу прав на освоение нефтегазовых ресурсов в виде лицензий, является Министерство по делам коренных жителей и развитию Севера. Министерство также занимается распределением финансовой выручки компаний от освоения шельфа, а также решением вопроса о целесообразности выделения справедливой доли канадских компаний в выдаваемых лицензиях. Органом, осуществляющим контроль за выполнением компаниями экологических требований и необходимых мер безопасности, является Национальный энергетический совет Канады. Таким образом, в Канаде, так же как в США и в отличии, например, от Гренландии и Исландии, функции финансового и юридического регулирования и надзора за соблюдением экологических норм и мер безопасности чётко разделены между двумя независимыми органами.

Активизация работ на арктическом шельфе Канады в прошлом во многом обусловливалась предоставлением властями субсидий и дотаций нефтяным компаниям, работающим в море Бофорта. Однако стимулирующие меры были отменены в середине 80-х годов, что в совокупности со снижением мировых цен на нефть в тот период привело к полному прекращению буровых работ в море Бофорта в 1989 г. Жёсткие экологоориентированные правила разведки и разработки ресурсов, которые операторы зачастую не в состоянии выполнить, не способствуют возвращению нефтегазовых компаний в Канаду. [1, стр. 82] В июне 2016 г. Shell вернула имеющиеся у неё лицензии в канадской части моря Бофорта. Не последнюю роль в этом сыграл отказ правительства Канады смягчить законодательные требования по бурению в Арктике.

Законодательство Канады по регулированию нефтегазовой деятельности на шельфе Арктики по структуре и уровню требований к компаниям имеет много схожего с подходом США в этом вопросе. Незначительные отличия сводятся к тому, что Канада имеет менее разветвленные системы нормативно-правовых актов и контролирующих ведомств. Как и в США, функции по надзору за выполнением операторами требований по обеспечению экологической и производственной безопасности, выдаче лицензий и сбору доходов от деятельности компаний разделены между несколькими органами. О близости двух систем говорит совместное решение двух государств о закрытии арктических акваторий для разведки и добычи нефти и газа. Высокие экологические стандарты и ужесточение требований по безопасности работ могли стать одной из причин снижения интереса нефтяных компаний к шельфу и заморозили перспективы добычи ресурсов в арктических акваториях Канады.

Положительный опыт зарубежных стран по правовому регулированию разведки и добыче нефти и газа в Арктике может быть применим в целях совершенствования отечественного законодательства.

Одним из направлений международного сотрудничества в Арктике является синхронизация национальных подходов к регулированию деятельности по освоению ресурсов региона. В рамках Арктического совета уже предпринимались попытки выработки единых для всех прибрежных государств законодательных требований. [4]

В 2009 г. было принято «Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа Арктики», нацеленное на обобщение стандартов и практик работ на шельфе и содержащее рекомендации прибрежным государствам по мерам безопасности в ходе проведения поиска, разведки и добычи нефти и газа в Арктике. Однако данный документ не имеет обязывающей юридической силы. Из трёх панарктических обязывающих международных соглашений только одно — по сотрудничеству в ликвидации нефтяных разливов — напрямую относится к деятельности по разведке и добыче углеводородных ресурсов, охватывая лишь часть всевозможных аспектов.

В этих условиях значительным шагом вперед по обеспечению устойчивого развития Арктики было бы установление обязательных для всех государств региона правовых основ освоения углеводородных ресурсов на шельфе Северного Ледовитого океана, обмен информацией и наилучшими практиками, взаимодействие по предотвращению негативного воздействия нефтегазовой деятельности на экосистемы Севера. Такую работу мог бы взять на себя Арктический совет, обладающий опытом в данной сфере.