ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ВРЕМЕННОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Цель. Статья посвящена анализу действующей модели правового регулирования временного убежища в Российской Федерации и оценке проекта федерального закона Министерства внутренних дел Российской Федерации «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» в контексте как институциональных, так и процессуальных проблем.

Метод. Научное исследование основано на формально-юридическом анализе действующего законодательства о беженцах и текста законопроекта Министерства внутренних дел Российской Федерации «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации». Применяется и сравнительно правовой метод для соотнесения российской модели с международными стандартами в сфере защиты беженцев. В работе также используются данные официальной статистики УВКБ ООН, а также результаты правоприменительной практики.

Результат. Установлено, что действующая конструкции временного убежища представляет собой самостоятельный национальный институт, который не тождественен ни конвенционному статусу беженца, ни дополнительной (субсидиарной) защите в том смысле, в каком его понимает международное право. Кроме того, выявлены ключевые недостатки действующей модели предоставления временного убежища, а именно отсутствие исчерпывающего перечня гуманитарных оснований для предоставления защиты, широкая дискреция административных органов и риски произвольных отказов. Кроме того, выявлены риски в части нового законопроекта МВД России, который несмотря на наличие очевидных преимуществ в виде расширения системы форм защиты до четырех уровней и вводя новые гуманитарные основания для получения статуса временного убежища, одновременно с этим закрепляет оценочные категории, что порождает дополнительные риски правовой неопределенности.

Выводы. Перспективы развития института временного убежища связаны с нормативной конкретизацией оснований защиты, снижением уровня административного усмотрения и обеспечения единообразия правоприменительной практики. Индивидуализированный подход при привлечении к административной ответственности лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, является необходимым условием соответствия национального регулирования стандартам международного права.

Abstract. Goal. The article analyzes the current model of legal regulation of temporary asylum in the Russian Federation and evaluates the draft federal law of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation «On Granting Asylum in the territory of the Russian Federation» in the context of both institutional and procedural problems.

Method. The scientific research is based on a formal legal analysis of the current legislation on refugees and the text of the draft law of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation «On granting asylum in the territory of the Russian Federation». A comparative legal method is also used to correlate the Russian model with international standards in the field of refugee protection. The work also uses data from official UNHCR statistics, as well as the results of law enforcement practice.

Result. It has been established that the current system of temporary asylum is an independent national institution, which is not identical to either conventional refugee status or additional (subsidiary) protection in the sense in which it is understood by international law. In addition, the key shortcomings of the current model of granting temporary asylum have been identified, namely the lack of an exhaustive list of humanitarian grounds for granting protection, the wide discretion of administrative authorities and the risks of arbitrary refusals. In addition, risks have been identified regarding the new draft law of the Ministry of Internal Affairs of Russia, which, despite the obvious advantages of expanding the system of forms of protection to four levels and introducing new humanitarian grounds for obtaining temporary asylum status, at the same time strengthens the assessment categories, which creates additional risks of legal uncertainty.

Conclusions. The prospects for the development of the institution of temporary asylum are related to the normative specification of the grounds for protection, reducing the level of administrative discretion and ensuring uniformity of law enforcement practice. An individualized approach to bringing asylum seekers to administrative responsibility is a prerequisite for national regulation to comply with international law standards.

Ключевые слова: беженцы, временное убежище, административная дискреция, гуманитарные основания.

Keywords: refugees, temporary asylum, administrative discretion, humanitarian grounds.

Институт временного убежища в Российской Федерации переживает период радикального переосмысления[3, С.132]. При формальном сохранении конвенционного статуса беженца, который закреплен в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, первичной формой защиты на территории Российской Федерации для лиц, вынужденно покинувших свои страны вследствие вооруженных конфликтов, политической нестабильности или систематического насилия, становится именно временное убежище. По данным Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН (далее ­ УВКБ ООН) в Российской Федерации находится до 10 тысяч лиц, которым представлено временное убежище[ 7 ]. Готовящаяся реформа законодательства об убежище, вместе с тем, предусматривает переход от действующего Федерального закона «О беженцах» к новому закону «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» [6], разработанным МВД России, которым вводится четыре варианта защиты для лиц, ходатайствующих о получении убежища, и это статус беженца, временное убежище, политическое убежище и временная защита.

Потребность в реформировании института, связанного с предоставлением убежища, обусловлена не только ростом миграционной нагрузки, но и внутренними ограничениями действующей модели правового регулирования, поскольку критерии предоставления временного убежища закреплены недостаточно четко, а существенная административная дискреция органов государственной власти снижает предсказуемость правового статуса лиц, ходатайствующих о предоставлении им убежища на территории Российской Федерации. В связи с этим законопроект МВД России представляет особый интерес, как попытка системного обновления национальной модели предоставления убежища.

Действующая конструкция временного убежища в российском законодательстве сочетает в себе как элементы международной защиты, так и специфический, национальный механизм гуманитарной защиты, присущей исключительно российскому законодательству[4, С. 43]. Временное убежище, в понимании российского законодательства, не тождественно статусу беженцу и не совпадает с существующими моделями дополнительной (субсидиарной) защиты, которая существует в международном праве и иностранных государствах, а представляет собой самостоятельный институт национального права, который имеет в своей основе гуманитарный характер. Указанная специфика, в том числе, объясняет его востребованность в правоприменительной практике, а также объясняет ту ограниченность объема прав, которые предоставляются обладателям указанного статуса.

При этом действующее законодательство не содержит исчерпывающего и юридически определенного перечня оснований для предоставления временного убежища по гуманитарным соображениям несмотря на то, что такие основания прямо предусмотрены статьей 12 Федерального закона «О беженцах» [8]. Такое положение, как подчеркивается в научных работах по указанной теме
[5, С. 32], порождает довольно широкую дискрецию административных органов и создает правовую неопределенность для заявителей, что повышает риск произвольных отказов.

Концептуальная особенность законопроекта МВД России «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» [6] состоит в том, что он расширяет систему форм защиты. Данная трансформация состоит в отражении стремления законодателя к дифференцированной модели убежища, которая учитывает особенности правового регулирования для разных категорий лиц, ходатайствующих о получении убежища, в том числи учитывая специфику их пребывания на территории Российской Федерации. Таким образом, временное убежище выводится за рамки вспомогательного режима и включается в сложную архитектуру правовой защиты [1].

Кроме того особого внимания заслуживает расширение оснований для предоставления временного убежища. В отличии от действующего правового регулирования, при котором основания предоставления убежища во многом дублируют критерии признания беженцем, новый законопроект вводит категорию гуманных причин, включающую, в том числе, отсутствия возможность соблюдать традиционные семейные ценности и наличие опасений, связанных с русофобией. Указанные положения можно рассматривать как стремление государства учитывать современные реалии и формировать собственную ценностную рамку предоставления защиты.

Однако подобные новеллы требуют и критической оценки. Использование оценочных и, в некотором роде, политически нагруженных категорий способно привести к снижению правовой определённости и расширению административного усмотрения в процессе квалификации оснований для защиты. С научной точки зрения [2, С. 145] это ставит вопрос о соотношении внутренней модели убежища с универсальными стандартами международного права, которые основаны на более формализованных критериях преследования и угрозы причинения серьезного вреда.

С учетом вышесказанного, перспективы развития института временного убежища связаны прежде всего с нормативной конкретизацией гуманитарных оснований предоставления защиты. Обоснованным представляется подход, при котором законодатель не ограничивается общей ссылкой на гуманные причины, а закрепляет более определенные критерии, позволяющие снизить уровень дискреции административных органов и обеспечит единообразия правоприменительной практики.