Проблемные вопросы, относимые к жилищным правам детей-сирот и возможные пути решения

Issues and solutions of orphans' housing rights

Sergey Sizov

doctor of historical sciences, professor of department of legal support of economic and innovation activity, Institute of economy and entrepreneurship of Lobachevsky State University of Nizhni Novgorod (UNN), Russia, Nizhni Novgorod

Ilya Babin

student of a magistracy, Institute of economy and entrepreneurship of Lobachevsky State University of Nizhni Novgorod (UNN), Russia, Nizhni Novgorod

Аннотация. В статье рассмотрены актуальные проблемы действующего законодательства связанного с реализацией особого права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жильем. Авторами проанализированы законодательные акты Российской Федерации, выявлены проблемы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также предложены возможные пути их решения.

Abstract. The article deals with legal problems of the housing right of orphans and children without parental care. The authors analyzed legislation of the Russian Federation, revealed problems in the fields, and offered possible solutions.

Ключевые слова: жилищное право; дети-сироты, дети; оставшиеся без попечения родителей; законодательство Российской Федерации.

Keywords: housing right; orphans; children without parental care; legislation of the Russian Federation.

Обеспечение благоустроенными жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было и остается одним из острых и важных вопросов в области защиты прав данной категории детей.

Несмотря на законодательное закрепление права на обеспечение благоустроенным жилым помещением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, механизм реализации и регулирования данного вопроса остается неурегулированным должным образом.

Нормативно-правовая основа, регулирующая вопросы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включает в себя Конституцию РФ[5], предусматривающую право каждого ребенка на социальную защиту со стороны государства, Конвенцию о правах ребенка[4], одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 г. и вступившую в силу для СССР 15.09.1990г., Жилищный кодекс Российской Федерации[2] от 29.12.2004г. № 188-ФЗ, Семейный кодекс Российской Федерации[13] в части сохранения права собственности несовершеннолетнегона жилое помещение, Федеральный закон от 21.12.1996г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальнойподдержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[15] (далее – №159-ФЗ от 21.12.1996г.), Федеральный закон от 29.02.2012г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[16] (далее – №15-ФЗ от 29.02.2012г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения»[12], измененное Постановлением Правительства от 24.12.2012г. №1390 «Об измененияхв Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[10] и другие акты.

Кажущееся на первый взгляд достаточным такое многообразие нормативно-правовых актов, гарантирующих и регулирующих защиту жилищных прав детей-сирот, на практике не дает в полной мере реализовать детям-сиротам предоставленное им право. Правоприменительная практика вновь и вновь выявляет те или иные правовые проблемы применения законодательства, требующие внесения поправок в нормы с учетом практического применения закона.

Предлагаем рассмотреть некоторые проблемы, которые на наш взгляд в первую очередь нуждаются в разрешении.

Вступивший в силу 01.01.2013 года Федеральный закон от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[16] внес поправки в законодательные акты Российской Федерации, касающиеся предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а так же лицам из их числа. Главным изменением стало предоставление благоустроенного жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей по договору найма специализированных жилых помещений, а не по договору социального найма, как это было до 2013 года.

На первый взгляд договоры кажутся схожими, например для обоих видов договоров характерны следующие признаки: жилые помещения предоставляются по нормам площади жилого помещения по договору социального найма; наймодателем является орган государственной и муниципальной власти; типовые формы данных договоров разрабатываются Правительством РФ; закон определяет порядок заключения договоров; договором предусмотрена плата за жилое помещение.

Существенной особенностью договора найма специализированного жилого помещения для детей-сирот и детей и лиц из их числа является определение срока такого договора. Договор специализированного найма заключается сроком на пять лет. Данный срок может быть увеличен единожды еще на пять лет по решению главы муниципального образования, от имени которого был заключен договор с ребенком-сиротой. Законодательством со своей стороны предприняты дополнительные меры, направленные на предотвращение незаконной утраты детьми-сиротами жилья в течение первых пяти (десяти) лет самостоятельной жизни.

Хотелось бы отметить и негативную сторону данного нововведения. Поскольку жилье договором специализированного найма предоставляется на пять лет, а в некоторых случаях срок такого договора может быть продлен еще на пять лет, собственником социального жилья остается муниципальное образование. Это значит, что приватизировать и продать такое жилье, в том числе для улучшения жилищных условий, не представляется возможным как минимум пять, а то и десять лет. Но стоит понимать, что число членов семьи за такой длительный срок может, и чаще всего увеличивается, с одного члена, на которого рассчитывалась учетная норма жилья, до двух и более. Площадь жилья, рассчитанная на одного человека, будет недостаточной для остальных членов семьи, что без сомнения является негативным фактором.

Договор специализированного найма жилого помещения помимо предмета договора содержит права и обязанности нанимателя (ребенка-сироты) и членов его семьи, так же права и обязанности наймодателя (администрации муниципального образования), условия прекращения и расторжения договора, а также порядок внесения платы за помещение. К обязанностям пользователя жилья по договору специализированного найма относятся: использование помещения для личного проживания, оплата коммунальные услуги. Использование выделенных жилых помещений по назначению контролируется уполномоченными органами муниципальной власти.

Вместе с тем следует отметить, что в законодательном порядке не определена равнозначная плата за жилое помещение, предоставленное по договору найма специализированного жилого фонда для детей-сирот и по договору социального найма.

Учитывая данный факт, целесообразно было бы внести изменения в статью 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», установив размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей согласно единому для всех тарифу; либо освободить детей-сирот от внесения платы за наем по договору специализированного найма.

До настоящего времени не урегулированным остается вопрос практической реализации прав детей-сирот. Поскольку право определять порядок обеспечения жильем детей-сирот отнесен к компетенции субъектов Российской Федерации, нормы федерального закона на региональных уровнях трактуются по-разному. Противоречащие нормы федерального и регионального законодательства продолжают оставаться неясными для юридически-неграмотных детей-сирот, поэтому самостоятельно доказать свое право на получение жилья детям-сиротам достаточно сложно.

Так, например, пункт 3 статьи 19 закона Кировской области от 4 декабря 2012 года №222-ЗО гласит: «В списки органов опеки и попечительства муниципальных образований город Вятские Поляны, город Киров, город Кирово-Чепецк, город Котельнич, город Слободской могут быть включены лица, указанные в части 1 настоящей статьи, выявленные и первично учтенные в качестве детей, оставшихся без попечения родителей, соответственно на территории муниципального образования город Вятские Поляны, муниципального образования город Киров, муниципального образования город Кирово-Чепецк, муниципального образования город Котельнич, муниципального образования город Слободской»[3]. Что по факту является нарушением Конституции, в которой статья 27 гласит «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства»[5]. Для сравнения представим выдержку из пункта 1 статьи 8 Федерального закона №159-ФЗ от 21.12.1996 года: «Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений»[15]. При этом под местом жительства понимается фактическое место проживания, а не место регистрации (п. 12 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ №4 2016 года, утвержденной Президиумом Верховного Суда РФ от 20.12.2016)[8].

Для решения данного вопроса необходимо внести изменения в часть 1 ст. 8 Закона № 159-ФЗ: слова «в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации» заменить словами «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Подобная формулировка устранит противоречия в существующей правовой практике реализации закона, позволит выработать общие и единообразные принципы реализации прав сирот на территории для вех субъектов Российской Федерации.

Так же стоит отметить, что качество предоставляемого детям-сиротам социального жилья было и остается низким. Обусловлено это не только недостаточным финансированием строительства жилья, предназначенного для социально-незащищенного населения, но и незаинтересованностью застройщиков в строительстве таких домов в виду отсутствия возможности получения прибыли, а затягивание сроков такого строительства будут сказываться на очереди из нуждающихся в жилье.

Решение данного вопроса лежит в изменении подхода к порядку обеспечения жилыми помещениями социально-незащищенных групп населения, таких как дети-сироты, вне зависимости от финансовых или социально-экономических достижений субъекта РФ.

Относительно порядка предоставления жилого помещения по договору специализированного найма хочется отметить отсутствие в законодательстве конкретных сроков, согласно которым лица, поставленные на очередь в качестве нуждающихся в жилье, должны быть обеспечены жилыми помещениями. Такое упущение со стороны законодательства на долгие годы лишает детей-сирот возможности обрести жилье.

С учетом складывающейся ситуации, когда в большинстве регионов России жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда, которые могли бы быть переданы детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей или лицах из их числа, отсутствуют либо имеются в явно недостаточном количестве, а это значит, что будет целесообразно дополнить Федеральный закон №159-ФЗ понятием «социальная гостиница», под которой будет пониматься специализированное социальное учреждение для проживания выпускников сиротских учреждений и детей, оставшихся без попечения родителей до момента их фактического обеспечения жильем.

На наш взгляд, внесение предложенных изменений в законодательные акты на федеральном и региональном уровнях позволит разрешить противоречия законов на разных уровнях, а так же в полной мере Российской Федерации исполнять принятые на себя обязательства по Конвенции о правах ребенка и иным международным актам в сфере обеспечения прав детей, где Российская Федерация выразила приверженность участию в усилиях мирового сообщества по формированию среды, комфортной для жизни детей, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.