Проблема отмены прямых выборов глав местного самоуправления как лишение населения муниципалитета политической власти.

The problem of abolishing direct elections of heads of local self-government as depriving the population of the municipality of political power

Maria Gordeeva

student of the Institute of Law Bashkir State University, Russia, Ufa

Ildar Aminov

Cand. jurid. Sci., Associate Professor, Bashkir State University, Russia, Ufa

Аннотация. В статье рассматривается проблема лишения населения муниципального образования политической власти в свете отстранения населения от выборов глав муниципальных образований, причины таких инициатив и возможные последствия

Abstract. The article deals with the problem of depriving the population of the municipal entity of political power in the light of the removal of the population from the elections of heads of municipalities, the reasons for such initiatives and the possible consequences.

Ключевые слова: отмена прямых выборов глав муниципалитета, демократия, местное самоуправление, лишение населения политической власти.

Keywords: the abolition of direct elections of heads of the municipality, democracy, local self-government, deprivation of the population of political power.

Согласно третьей статье Конституции [6], в Российской Федерации власть концентрируется в руках многонационального народа, прожи­вающего на территории РФ. Власть, принадлежащую народу, можно понимать в трех значениях: как общественную власть, как общественно-политическую власть и политическую власть [1]. Общественная власть принадлежит народу и выражается в возможности с помощью выражения своего мнения, через средства массовой информации и иными способами воздействовать на поведение и действия кандидата, либо должностного лица. Общественно-политическая власть выражается в возможности граждан РФ собираться мирно, без оружия для проведения собрания, шествия, митинга, демонстрации, пикетирования и таким образом отстаивать свои интересы перед органами полити­ческой власти. Последний вид власти (политический) закрепляет возможность граждан РФ в наиболее полной мере принимать участие в политической жизни путем реализации активного права, проявления инициативы в решении вопросов местного значения (допустим, при выдвижении гражданами требования о проведении местного референдума).

Общественная власть существует при любом строе. Общественно-политическая власть народа в демократическом обществе не может ограничиваться и для этого предусмотрены различные гарантии, в том числе особый порядок изменения главы 2 Конституции [6], где находится статья 31, устанавливающая данное право. Политическая же власть постепенно «выскользает» из рук народа Российской Федерации. Об этом может свидетельствовать введение должности сити-менеджера и фактическая отмена прямых выборов глав местного самоуправления. Проблема отстранения народа от политической власти на местах и стала поводом для данного исследования.

В Советском Союзе органы местного самоуправления в последние годы именовались «Советами народных депутатов», а до введения данного термина употреблялись совершенно различные наименования: волостные Съезды Советов, губернские Съезды Советов, Советы депутатов городов, сел, каких-либо поселений, а также другие наименования [11] (в основном национальные). Органы Местного самоуправления, согласно «Большой Советской Энциклопедии», - это «один из видов государственного управления на местах, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством» [2]. Исходя из данного определения можно понять, что местное самоуправление входило в состав исполнительной власти СССР, а исторические факты показывают, что «выборность» должностных лиц была не более, чем фикцией, так как партийные органы назначали на должность одного из членов партии, после чего его выбирали. Чаще всего выбирали только из одного кандидата, что считалось нормой. Местное самоуправление, как «исполнительная власть на местах» контролировалась партийными органами и в своей деятельности лишь утверждала то, что было одобрено вышестоящими партийными органами, поэтому, учитывая сказанное выше, мы можем утверждать, что подобная система управления на местах не была местным самоуправлением и не отличалась властью народа в решении вопросов местного значения.

С введением в действие Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] в 1995 году, народ получил не только декларированную в нормативных правовых актах свободу в отношении выбора кандидата, но и возможность участвовать в местном самоуправлении через непосредственное волеизъявление. Таким образом, мы можем констатировать, что власть на местах осуществлялась на основании демократических принципов и население муниципального образование обладало всей полнотой политической власти.

Началом лишения населения муниципального образования полити­ческой власти в сфере решения вопросов местного значения можно считать принятие ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10], который в статье 36 вводит положение, разрешающее населению муниципального образо­вания решать каким образом глава муниципального образования займет свою должность: либо прямыми выборами, либо назначением на должность. Несмотря на то, что сам закон вступил в силу только 01.01.2009, положения статьи 36 законодатель посчитал необходимым ввести в действие с момента опубликования нормативного акта. С того же момента, 07.08.2003 вступает с силу и другое положение, ограничивающее право населения участвовать в политической жизни – статья 37 ФЗ, согласно которой появляется новая должность «глава местной администрации» (или в западном законодательстве – сити‑ менеджер), которая является только назначаемой и, соответственно, отвечает по вопросам, касающимся управления муниципальным образованием, только перед тем органом, который выбрал его (представительный орган муниципалитета) [13]. Кроме того, сити-менеджер, в отличие от представительного органа или главы администрации, подписывает контракт с муниципальным образова­нием, устанавливающим правовые отношения между муниципалитетом и лицом, о правовой природе которого спорят до сих пор (одни считают его трудовым договором, другие говорят, что это особое соглашение об использовании труда, выходящее за рамки простого трудового договора) [12]. Несмотря на то, что в подобных согла­шениях устанавливается пункт, согласно которому при неверных управленческих решениях, или при утрате доверия, сити-менеджер отстраняется от своей должности, население муниципалитета никоим образом не может поставить перед представительным органом такого вопроса, к тому же, данные формулировки могут привести к злоупотреблениям со стороны депутатов: отстранению оппозицион­ного лица по формальным основаниям или, наоборот, оставлению лица в должности даже за явно неверные решения.

Проблема отмены прямых выборов глав муниципалитетов тянется с самого развала СССР, так как со свободой местного самоуправления и народовластием, которое выражалось в выборе своих представителей и глав муниципальных образований, установленной в ФЗ № 154-ФЗ, государство не было согласно. Даже во время действия этого закона в городах федерального значения (на тот момент их было только два – Санкт-Петербург и Москва), действовало исключение из общего правила – здесь главы муниципальных образований назначались представительным органом.

Таким образом, ФЗ № 131-ФЗ стал одним из первых инстру­ментов в руках законодательства, который лишил населения права самостоятельно решать вопросы местного значения.

Вторым инструментом можно считать указание федерального центра на необходимость каждому субъекту федерации определиться с видом системы, согласно которой глава муниципального образования получает власть. Это было сделано путем обращения группы депутатов Государственной Думы в Конституционный суд РФ [8], с мнением, что будет несправедливым, если каждый муниципалитет будет устанавливать свою систему выбора главы муниципального образования [7] (так как соседний муниципалитет, в случае выбора другой системы, будет по отношению к первому ограничен в конституционном праве на местное самоуправление), поэтому «неконституционность приведенных законоположений в том, что они предоставляют субъектам Российской Федерации избыточную дискрецию при решении этих вопросов». Несмотря на то, что Конституционный суд рассуждает в либерально-демократическом ключе, когда говорит, что часть 1 статьи 131 Конституции дает право населению самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; что органы государственной власти не должны каким-либо образом влиять на местное самоуправление, а отношение между ними строится «на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов» [8], тем не менее приходит к выводу, что законодательство субъектов должно более императивно отразить виды муниципальных образований, где глава муниципального образования должен выбираться безальтернативным способом. С другой стороны, законодательные органы субъектов восприняли данное положение не очень правильно, так как начали устанавливать единую для всего субъекта систему назначения (а не выборов) главы муниципалитета. Было мало законодательных органов муниципалитетов, которые увидели в п.2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 01.12.15. г. № 30-П [8] возможность дифференцировать систему избрания главы на должность для разных видов муниципальных образований, как это сделала Республика Башкортостан в статье 11.4 Закона РБ «О местном самоуправлении» [4] или Республика Бурятия в статье 22 Закона «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» [5], где установлена возможность сельским поселениям самостоятельно выбирать способ замещения должности главы муниципального образования. Иные субъекты устанавливают, вне зависимости от вида муниципального образования, необходимость назначения главы муниципалитета. Таким образом, не только федеральный центр, но и субъекты способствуют тому, чтобы лишить населения политической власти и сейчас подавляющее большинство субъектов федерации придерживается системы назначения главы. Третьим и последим шагом к возвращению к советской системе «местного самоуправления» можно отнести заявления членов Администрации Президента о включении в предвыборную кампанию В.В. Путина пункта об отмене «муниципального фильтра». Перечис­ленное выше отражает современное положение дел, однако с этим, по нашему мнению, нельзя мириться, так как законодатель напрямую лишает граждан конституционного права. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [10] устанавливает, что местное самоуправление - «самостоятельное и под свою ответственность» решение населением вопросов местного значения. Однако, закрепляя в законе самостоятельность, депутаты ГД тут же говорят о чрезмерной свободе, о дискретности [8]; а говоря об ответственности, лишают граждан возможности принимать ответственные решения. Такая тенденция, когда с одной стороны народ призывают к голосованию в федеральных выборах, и в то же время лишают местных выборов, ведет к неактивности населения в выборах вообще, поэтому проблему неучастия граждан в выборах необходимо решать более комплексно, заинтересовывать в участии, внедрять понимание того факта, что на избирателе лежит ответственность [3], а не лишать местных выборов в связи с неактивностью населения. С другой стороны, несмотря на то, что глава муниципального образования назначается (либо по конкурсу, либо представительным органом из своего состава), к нему не предъявляется никаких профессиональных требований, поэтому аргумент сторонников отмены муниципальных выборов о повышении качества управления неуместен.

Устранение населения от выборов связано с политикой «укрепления вертикали власти», то есть с нежеланием государствен­ных органов допускать оппозицию к управлению делами государства и, если население позволит сделать это на местах, то принцип моногопартийности в скором времени, как и многие положения Конституции окажется лишь декларированным, но не исполняемым.

Данную проблему можно решить, но для этого недостаточно внести изменения в правовой акт, в том числе имеющий высшую юридическую силу, необходимо создать в России гражданское общество, которое сможет «контролировать государство и диктовать ему свои условия» [3], однако гражданское общество может быть создано только после осознания каждым гражданином его высокой роли в решении вопросов, касающихся всех уровней управления.

В заключении можно определить, что отстранение народа от политической власти на местах не устраняет, а только усиливает существующие проблемы российской демократии – нежелание участвовать население в выборах.