Проблемы реализации реформ бюджетного процесса

Problems of implementation of the reform of the budget process

Elmira Aliyeva

associate Professor of administrative, financial and customs law, Dagestan State University, Russia, Makhachkala

Аннотация. В статье рассмотрены основные направления реформирования бюджетного процесса в сфере управления  доходами и расходами. Выявлены проблемы реформирования в части планирования и распределения государственных финансов. Доказана необходимость совершенствования модели организации бюджетного процесса.

Abstract. the article considers the main directions of reforming the budget process in the management of income and expenditure. The identified reform issues in the planning and distribution of public Finance. The necessity of the improvement model of the organization of the budget process.

Ключевые слова: бюджетный процесс; управление финансами; реформирование; концепция; распределение средств; результативность.

Keywords: budgetary process; financial management; reformation; conception; distribution of funds; the performance.

На раннем этапе российской государственности ключевой проблемой является отсутствие возможностей финансового обеспечения нормативно правовых актов, введение которых влечет необходимость дополнительного расходования в  бюджетах субъектов и муниципалитетов  Российской Федерации. Примечательно, что  данная проблема, реализация которой предусмотрена в первой концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 году, до сих пор не решена. Одной из причин авторы реформ называют отсутствие результативных инструментов и недейственность  механизмов планирования расходов бюджета на среднесрочную перспективу.

Рассмотрим основные принципы реформирования бюджетного процесса с точки зрения их нормативно-практического регулирования, без учета особенностей и специфики его организации. Начальная стадия реформ бюджетного процесса была ознаменована смещением акцентов от создания модели управления ресурсами бюджета к модели управления его результатами. Такие реформы могут быть реализованы путем расширения принципа самостоятельности  и усиления ответственности администраторов бюджетных средств в рамках реализации среднесрочных задач.

Однозначно, все основные параметры и направления реформ должны быть ориентированы на результат.

Идея традиционного распределения государственных средств  на сегодняшний день утратила актуальность. Современные направления системы финансирования  ориентированы на создание совершенно новой идеи планирования, основой которой является не только закрепление и индексирование объемов финансирования обслуживающих мощностей, но и достижение эффективных конкретных положительных результатов работы.

Организация и управление бюджетным процессом, по мнению авторов реформ, должны быть опосредованы главной идеей концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в рамках среднесрочного  и даже текущего финансового планирования.  Данная концепция не является чем-то совершенно новым, с 1950-х гг. отдельные положения и элементы достаточно активно применялись в  англо-саксонских  государствах, во Франции и Австрии, странах Скандинавии.

Постоянный мониторинг результативного расходования бюджетных средств, в том числе на конкурсной основе,  предполагает прежде всего построение прозрачной и эффективной бюджетной системы. Особую роль для создания системы результативного бюджетирования играет прогнозирование и планирование  деятельности государственных учреждений и органов государственной власти в целом.

Реформирование бюджетного законодательства в РФ было осуществлено с учетом перехода к бюджетному планированию сроком на три года с возможностью ежегодного внесения уточнений и поправок в финансовых отчетах. Данный аспект многолетнего планирования позволяет  эффективно маневрировать рисками и дает возможность предсказания   затрат на решение  тех  или иных задач государства. А это, в свою очередь, помогает повысить прозрачность формирования бюджета [3, c. 51], а кроме того, «рентабельность предоставления населению государственных услуг» .

В связи с экономическим кризисом и санкциями Европы, бюджет 2016 года  был принят как однолетний.

Упорядочение бюджетной классификации в части специальных нововведений закона  продолжают построение эффективной организации управления бюджетным процессом и совершенствование бюджетной системы. Обоснованное планирование бюджета предполагает грамотное распределение финансов, упрощение процедур формирования бюджета, а также разделение полномочий и обязательств на принимаемые и действующие в среднесрочной перспективе.

Механизм функционирования обратной связи ведомств, организаций и отдельно взятых работников, достоверно информирующих о их конечных результатах деятельности способствует полноценной реализации принципов бюджетной результативности. Подобным инструментом в таких отношениях являются доклады  главных распорядителей средств федерального бюджета об основных направлениях, планах и результатах  деятельности.  Впервые такие инструменты были апробированы на практике в 2004 году при формировании проекта федерального бюджета. Информационный ресурс содержит цель и задачи  реализации деятельности бюджетополучателей, их плановые ориентиры  с указанием на конкретные показатели, влияющих  на конечные эффективные результаты освоения финансов. Нововведения такого характера были изначально позитивно восприняты экспертным сообществом. Так, российский ученый  Л. Якобсон отмечал, что  на изменение характеристик экономического развития, где ключевым моментом являются показатели сокращения бедности и продолжительности жизни общества влияют основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в области стратегического планирования, ориентированного на конечные результаты, отраженные в докладах о результатах и основных направлениях деятельности [7, c. 41].

Однако на современном этапе можно констатировать тот факт, что подобные доклады в виде нормативно-правовых документов, закрепляющих распределение бюджетных ассигнований  носят больше аналитический характер [6; 4, c. 38].

На протяжении последних двадцати пяти лет важнейшим инструментом социально-экономического управления государством являются целевые программы. Анализ практики их внедрения  демонстрирует их неотрегулированность и недостаточную эффективность, несмотря на их значительную роль в системе  управления бюджетным процессом. Так, по мнению Н.Н. Шаш и М.П. Афанасьева, целевые программы федерального уровня из механизма консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития трансформировали в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов управления государством [3, c. 56].

Предполагалось, что на начальном этапе реформ в начале 2000-х гг. определенные направления реализации целевых программ федерального уровня будут способствовать возникновению дополнительных  факторов в части  повышения результативности расходования средств  бюджета. К таким критериям успеха или неуспеха относился в первую очередь сравнительный анализ  финансирования программ предыдущих  лет относительно программ  текущего года и на перспективу.

Многие авторы  реформ бюджетного процесса предлагали усилить ответственность за реализацию программных целей, с учетом их перевода в разряд ведомственных, что позволяло персонифицировать правонарушения  не только за конкретным органом власти, но и конкретными работниками, чьи результаты деятельности можно было проанализировать. Проблема выделений  получений  ассигнований из бюджета и эффективность конечных показателей находятся в тесной взаимосвязи и актуальна не только для российской модели управления бюджетным процессом, но и для реформаторов развитых  европейских стран [5, c. 28].

Переориентация сметного вида финансирования на программный подход, а также создание системы государственных и муниципальных заданий,  является очевидным посылом реформирования в сфере организации бюджетного процесса. Нормативно такие изменения были закреплены только в мае 2013 года. С этого времени расходы на программы государственного значения являются отправной точкой при формировании бюджета.

Согласно официальному определению, «государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально- экономического развития и безопасности»[1]. При этом целевые и ведомственные программы федерального уровня должны органично трансформировать в соответствующие программы  государства.

По программному принципу впервые был сформирован федеральный бюджет на  2014-2016 годы . Однако, по мнению Н. Бегчина, только на 58%, бюджета ориентировано на реализацию государственных программ, 42% остались не утвержденными [2].

Логичным шагом в рамках реформы стало внимание к долгосрочному стратегическому планированию, выразившееся в принятии соответствующих нормативных актов – Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., а также федерального закона «О государственном стратегическом планировании» от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ. Однако в настоящее время сохраняется диссонанс стратегических планов на территориях и декларативность в принятых документах. Однако, парадокс состоял в том, что эти документы были приняты в период полномасштабного развертывания мирового финансового кризиса и Европейских санкций без учета их  последствий.  В этой связи, неудивительно, что поставленные цели будут вряд ли достигнуты и принятые документы утратят свою практическую ценность.

Концепция бюджетного реформирования, направленная на финансирование с учетом достижения конечных эффективных результатов, однозначно, является ключевым моментом, характеризующим то, что реформа реализуется в рамках государственного управления нового формата. Идейная направленность реформы, помимо её ориентации на результат, является одним из важных параметров. Эти нововведения коснулись органов государственной власти, но в наибольшей степени проявились в рамках реформирования сети бюджетных учреждений.