Увольнение с утратой доверия как мера дисциплинарной ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений: обзор постановления Конституционного Суда № 14 от 6 апреля 2020 г

В статье производится правовой анализ Постановления КС РФ, вынесенного по делу о проверке конституционности пункта 1.1 части 1 статьи 37 и пункта 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также пункта 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" в связи с жалобой гражданина И. Н. Котяша. Результатом является заключение об излишнем формализме судов общей юрисдикции при рассмотрении вопросов о законности увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия. Делается вывод о необходимости систематизации Верховным Судом РФ актуальной судебной практики по данному вопросу.

Ключевые слова: коррупция, коррупционное правонарушение, дисциплинарная ответственность, утрата доверия, Конституционный Суд.

Увольнение в связи с утратой доверия в настоящее время является основной санкцией, применяемой в России к государственным служащим, допустившим совершение коррупционных правонарушений. Государственный служащий, уволенный по данному основанию, подлежит внесению в специальный реестр [2], что препятствует его повторному поступлению на государственную гражданскую службу, а потому обжалование подобных увольнений в судебной системе представляет большой интерес для бывшего госслужащего. Некоторые из подобных дел становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда, что мы можем наблюдать в рассматриваемом случае.

31 августа 2017 г. заявитель − Игорь Котяш, был уволен с государственной гражданской службы в Управлении Росприроднадзора по Мурманской области по своей инициативе, после чего уже 1 сентября 2017 г. вновь поступил на госслужбу – в Балтийско-Арктическое морское управление Росприроднадзора [1].

В дальнейшем на основании представления Генпрокуратуры была проведена служебная проверка, которая установила, что заявитель при поступлении на госслужбу не представил сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в связи с чем было рекомендовано применить в отношении него дисциплинарное взыскание в виде увольнения.

28 июня 2018 г. заявитель был освобожден от замещаемой должности и уволен в связи с утратой представителем нанимателя доверия к госслужащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Не согласившись с данным основанием, заявитель обратился в Первомайский районный суд г. Мурманска с иском о признании увольнения незаконным, восстановлении в ранее замещаемой должности, взыскании зарплаты за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, внесении изменений в трудовую книжку и обязании представителя нанимателя принять меры по исключению его из реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд пришел к выводу, что увольнение в связи с утратой доверия на основании п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе является законной и обоснованной мерой реагирования на допущенное им нарушение действующего законодательства о прохождении службы, а процедура увольнения Игоря Котяша была соблюдена. Апелляционный суд оставил решение без изменений. В передаче кассационных жалоб Котяша в Мурманский областной суд и в ВС РФ было отказано.

Бывший госслужащий обратился в Конституционный Суд. В жалобе он указал, что п. 1.1 ч. 1 ст. 37 и п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о госслужбе, а также п. 2 ч. 1 ст. 13.1 Закона о противодействии коррупции противоречат Конституции, поскольку позволяют представителю нанимателя увольнять госслужащего в связи с утратой доверия за нарушение требований закона о необходимости представления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичных сведений в отношении членов семьи, совершенное им при поступлении на службу, т.е. в период, когда госслужащий еще не имел соответствующего публично-правового статуса, в то время как по своему буквальному смыслу оспариваемые нормы предполагают возможность увольнения в связи с утратой доверия лишь в том случае, когда сведения о доходах не были представлены им в период госслужбы. Непредставление же претендентом на замещение должности госслужбы сведений о доходах при поступлении на такого рода службу является, по мнению заявителя, обстоятельством, препятствующим заключению с данным лицом служебного контракта.

Изучив материалы дела, КС заметил, что п. 1.1 ч. 1 ст. 37 и п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о госслужбе могут выступать предметом рассмотрения Конституционного Суда исключительно в их связи с иными правовыми нормами, регулирующими отношения, связанные с поступлением на госслужбу и ее прекращением, а также определяющими правовое положение (статус) госслужащих.

Конституционный Суд отметил, что подп. «а» п. 3, п. 4, п. 10 и п. 15 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, прямо предусматривают, что непредставление гражданином при поступлении на указанную службу – вопреки установленному законом требованию – сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, равно как и представление им заведомо ложных сведений, исключает возможность его назначения. Обязанность же обеспечить соблюдение требований закона при поступлении граждан на госслужбу возлагается на соответствующий государственный орган (его подразделение по вопросам государственной службы и кадров), что предполагает в числе прочего истребование от конкретного гражданина, претендующего на замещение должности госслужбы, всех необходимых для назначения его на данную должность и заключения с ним служебного контракта документов и сведений.

Конституционный Суд отметил, что заключение государственным органом – вопреки требованию закона – служебного контракта с гражданином, не представившим сведения, исключает применение к этому гражданину после поступления его на государственную гражданскую службу такой сопряженной с репутационными издержками меры, как увольнение с указанной службы по порочащему гражданина основанию. Ее предполагает наличие у соответствующего лица статуса госслужащего и, следовательно, нахождение его в субординационных отношениях с лицом (органом), привлекающим его к данной мере ответственности, не только на момент увольнения в связи с утратой доверия, но и на момент совершения указанного коррупционного правонарушения.

Суд пришел к справедливому, на наш взгляд, выводу, что оспариваемые положения п. 1.1 ч. 1 ст. 37 и п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о госслужбе [3] выступают элементами правового механизма применения к госслужащему меры ответственности за совершение им в период прохождения службы такого коррупционного правонарушения, а потому не предполагают увольнения госслужащего, который, хотя и не представил при поступлении на службу необходимых сведений, на тот момент еще не имел соответствующего публично-правового статуса, но впоследствии был назначен на должность вопреки требованию закона.

Иное, по мнению КС, означало бы допустимость применения в отношении госслужащего меры ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия, т.е. по порочащему основанию, при отсутствии в его действиях (бездействии) состава коррупционного правонарушения. Тем самым это не только вступало бы в противоречие с ч. 2 ст. 54 Конституции, но и приводило бы к выходящему за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод ущемлению прав на равный доступ к госслужбе и на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии. Также Суд указал на необходимость пересмотра правоприменительных решений по делу.

Вывод Конституционного Суда представляется вполне логичным; возникают лишь вопросы о том, почему к аналогичному выводу на пришли суды общей юрисдикции, почему было отказано в передаче кассационных жалоб в Мурманский областной суд и в ВС РФ.