Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду

The concept, the subject, the object and frameworks of the prosecutor’s supervision over observance of civil rights on favorable environment

Liliya Artemchenkova

Master’s Degree Student of Public Prosecution Institute of Kutafin Moscow State Law University, Russia, Moscow

Аннотация. В статье рассматривается проблема определения предмета, объекта и пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Abstract. The article deals with the problem of determining the subject, the object and frameworks of the prosecutor’s supervision over observance of civil rights on favorable environment.

Ключевые слова: прокурорский надзор; окружающая среда; предмет; объект; пределы.

Keywords: prosecutor’s supervision; environment; subject; object; frameworks.

В результате своей жизнедеятельности человек преобразует природную среду, в которой обитает. Также резкий скачок прогресса и промышленная революция в своем взаимодействии спровоцировали изменение окружающей среды. Образование газового кратера «Дарваза» в Туркменистане, взрыв нефтяной платформы в Мексиканском заливе, последствия экоцида во время вьетнамской войны – можно привести еще множество примеров экологических происшествий, последствия которых силами всего мира удастся исправить еще не скоро. В связи с этим сохранение благоприятной окружающей среды можно определить как глобальную проблему современности. Сложившаяся обстановка определяет необходимость применения не только специфичных мер по выявлению, пресечению и недопущению впредь нарушений в сфере природоохранного законодательства, но и ликвидацию источников их возникновения. Для реализации эффективной деятельности по предотвра­щению нарушений природоохранного законодательства превалирующее значение имеют органы прокуратуры Российской Федерации. Своевре­менному выявлению нарушений законов способствует оперативность прокурорских проверок соблюдения требований экологического законо­дательства, благодаря чему возможно принять меры по возмещению нанесенного ущерба природе, а впоследствии и по ее восстановлению. Таким образом, следствием увеличения проверочных мероприятий как правоохранительных органов, так и органов прокуратуры становится увеличение выявленных нарушений в указанной сфере. В целях эффективности осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду необходимо определить такие понятия, как «предмет», «объект» и «пределы надзора», что в настоящий момент является одним из наиважнейших вопросов в теории. В науке прокурорского надзора точное определение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду отсутствует. Если обратиться к определению указан­ного понятия, то под «предметом» следует понимать: «Тот (то), на кого (что) направлена мысль, какое-нибудь действие, объект» [7, c. 944] или «Тема, условие, то, что служит содержанием мысли, речи, на что направлена деятельность познания» [10]. До принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8] предмет проку­рорского надзора законодательно не закреплялся, в связи с чем многие ученые по-разному определяли предмет прокурорского надзора и соот­носили это понятие с объектом надзора [4, c. 136]. В настоящее время определение предмета прокурорского надзора закреплено в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8]. Кроме того, для определения предмета надзора в рассматриваемой сфере следует обратиться к статье 26 указанного закона, согласно которому предметом надзора определяется, в том числе, соблюдение прав и свобод человека и гражданина соответствующими органами, их должностными лицами и иными субъектами, круг которых соответствует тому, что приведен в статье 21. Осуществляя надзор в рассматри­ваемой сфере, прокурор должен в соответствии с определенными полномочиями обеспечить защиту не только интересов государства, но также и прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, при определении понятия предмета прокурорского надзора содержание статьи 26 Федерального закона является его составной частью. Определив особенности сущности предмета прокурорского надзора, представляется возможным сформулировать его как исполнение законов органами, а также их должностными и иными лицами, перечисленными в законе, реализация принимаемых ими актов, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина указанными органами и лицами.

Аналогичное мнение высказывалось в разные годы такими извест­ными исследователями, как, например, В.И. Басков и Б.В. Коробейников, которые определяли предмет прокурорского надзора как соблюдение юридическими и физическими (должностными) лицами Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов [6, c. 512]. Поскольку соблюдение норм Конституции Российской Федерации и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предмет прокурорского надзора – законность в деятельности поднадзорных объектов.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду включает в себя:

·      юридически значимые действия или бездействие;

·      юридически значимые процессуальные решения.

Некоторые ученые, например В.В. Долежан и С.В. Борисов, опре­деляют предмет и объект прокурорского надзора как тождественные понятия. Так, С.В. Борисов указывает на интерпретацию перечисленных категорий в словаре С.И. Ожегова, в котором четкого различия между ними, по сути, не проводится [3, с. 208]. Объект прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду соединяет в себе два самостоятельных объекта надзора: прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в указанной сфере, и прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства в деятельности хозяйствующих субъектов. Объектом прокурорского надзора за органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции в сфере природоохранного законодательства, является законность дея­тельности указанных органов. В свою очередь, пределы прокурорского надзора, как известно, имеют три составляющие:

1)   круг актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор;

2)   круг объектов, надзор за законностью которых осуществляет прокурор;

3)   полномочия прокурора [9, c. 175].

В теории и практике прокурорского надзора продолжительное время ведется дискуссия об определении круга правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов.

При толковании статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8] можно определить, что речь идет о самом законе. Сторонниками классического понимания предмета прокурорского надзора подзаконные правовые акты не включаются в него при осуществлении прокурорского надзора [11, c. 432], в связи с чем в предмет прокурорского надзора входит надзор за соблюдением норм Конституции Российской Федерации [5] и исполнением федеральных законов, действующих на территории Российской Федерации.

Бессарабов В.Г. излагает свое мнение о том, что в статье 21 главы 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8] в предмет прокурорского надзора входят действующие на территории Российской Федерации законы [2, с. 187]. Однако прокурорам при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо знать подзаконные акты и руководствоваться ими. Таким образом, надзор органов прокуратуры не охватывает испол­нение ведомственных правовых актов. В целях реализации и соблю­дения прав и свобод человека и гражданина контроль за исполнением указанных актов целесообразно возложить на иные органы, а не на прокуратуру [1, c. 20-26]. Буквальное толкование Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8] определяет, что надзор также включает в себя исполнение законов субъектов Российской Федерации, в связи с чем другими исследователями, напротив, увеличивается число нормативно-правовых актов, входящих в предмет надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина, который должен осуществлять прокурор, включая акты, издаваемые министерствами, ведомствами, органами власти и управления, и даже разъясняющие законодательство.